Підтримуючи Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) від 7 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021 у справі за конституційною скаргою громадянина України Дяченка Олександра Миколайовича та інших громадян України щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 13 пункту 4 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Рішення), вважаю за необхідне скористатися своїм правом відповідно до статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" викласти окрему думку стосовно Рішення.

Підтримав Рішення з двох мотивів: 1) без сумніву, здійснюючи свій конституційний обов’язок щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи (стаття 16 Конституції України), держава, крім іншого, має позитивний обов’язок запровадити особливу систему соціального захисту осіб, постраждалих від цієї катастрофи громадян, які потребують додаткових гарантій у цій сфері; 2) Конституційний Суд України (далі - Суд) відтермінував на три місяці втрату чинності визнаною неконституційною частиною третьою статті 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року № 796-XII (далі - Закон № 796) у редакції Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 76) щодо уповноваження Верховною Радою України Кабінету Міністрів України визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи. Це означає, що законодавець може впорядкувати це питання у вказаний період, наблизивши відповідні положення законів та актів уряду стосовно пенсії особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, до норм і цінностей, визначених Конституцією України.

Щиро сподіваюся, що створення чіткої, стабільної та внутрішньо узгодженої судової практики щодо соціальних прав осіб є необхідним для ефективного здійснення місії Судом стосовно захисту ним верховенства Конституції України, прав і свобод людини, однак не можу погодитися з методологічним підходом, застосованим у Рішенні, та окремими аргументами, викладеними в ньому, виходячи з такого.

Заявники звернулися до Суду з клопотанням розглянути питання щодо конституційності виключення підпунктом 13 пункту 4 розділу I Закону № 76 частини четвертої статті 54 Закону № 796, якою визначалися мінімальні розміри пенсій для осіб з інвалідністю, щодо яких встановлено зв’язок з Чорнобильською катастрофою.

Суд, однак, не погодився з таким окресленням предмету конституційного контролю і в Рішенні зазначив: "Приписи закону, яким до іншого закону внесено зміни, із набранням чинності є нормами закону, до якого внесено зміни. Отже, предметом конституційного контролю в цій справі є стаття 54 Закону № 796-XII у редакції Закону № 76-VIII" (підпункт 1.4 пункту 1 мотивувальної частини). Цей підхід є неправильним.

Справді, зазвичай перевірці на конституційність підлягають норми чинної редакції закону (які є частиною "тіла закону"), а не ті норми закону, якими були внесені зміни і які після цього стають невід’ємною частиною закону, до якого ці зміни були внесені. Однак у цьому випадку діє виняток - закони про внесення змін до інших законів мають стати предметом конституційного контролю в тих випадках, зокрема, коли таким законом виключається норма (окреме положення) з попередньої редакції закону, на яку спиралося правове становище заявників, а відтак відновлення такого становища є можливим лише шляхом оскарження саме "транзитивної" норми. Отже, у цій справі предметом конституційного контролю мав бути саме підпункт 13 пункту 4 розділу I Закону № 76 , що має наслідком виключення відповідної норми статті 54 Закону № 796, а не положення нової редакції (заново врегульованої) статті 54 Закону № 796 на місці вилученої норми.

Резюме: заявники в конституційній скарзі правильно окреслили предмет конституційного контролю, однак Суд обрав інший варіант. Неточне визначення предмета конституційного контролю зумовило недоліки в аргументації Рішення.

Фабула справи така. Група осіб звернулася до Суду з клопотанням про захист своїх прав, розуміючи під ними індивідуальні інтереси щодо певного розміру пенсій за інвалідністю, який гіпотетично міг би бути в разі чинності статті 54 Закону № 796 у редакції до внесення змін Законом № 76 у грудні 2014 року.

На момент подання конституційної скарги у 2018 році мінімальний розмір пенсій для цієї категорії осіб вже було встановлено Порядком обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210 зі змінами (далі - Постанова), а не законами України. Однак заявники, не маючи права шляхом подання конституційної скарги оспорити Постанову Уряду України, оспорили положення Закону № 76, яким було виключено норму Закону № 796, яка встановлювала мінімальний розмір пенсії цим особам (з прив’язкою до розміру мінімальної пенсії). Проте Суд визначив предметом конституційного контролю саме положення статті 54 Закону № 796, яке жодною мірою не спричинило (і не могло спричинити) порушення прав заявників. Річ у тім, що названою нормою Закону № 796 Верховна Рада України тільки уповноважила Кабінет Міністрів України вирішити це питання, тобто встановити мінімальний розмір пенсії. Ще раз - те, що парламент уповноважив Уряд України встановити мінімальний розмір пенсії, не перебуває в причинно-наслідковому зв’язку із самим розміром пенсії. Заявники в своїх доводах гіпотетично припустили, що якби парламент не зробив цього, то й розмір пенсії був би іншим. Громадяни нерідко помиляються, шукаючи аргументи для задоволення індивідуального інтересу, але в цьому випадку Суд несподівано погодився з їхнім припущенням, пов’язавши питання, які логічно не є пов’язаними.

Резюме: Суд замість перевірки припущення, чи положення Закону № 796 безпосередньо порушило права людини, a priori погодився з ним, хоча насправді державне втручання до правового становища заявників мало місце у зв’язку з прийняттям Постанови, спрямованої на реалізацію положення статті 54 Закону № 796. На моє переконання, щоб стверджувати подібне, Суд повинен був установити, що саме положення Закону № 796 реально впливає на правове становище заявників у поточний час і безпосередньо, а заявники, своєю чергою, зазнають впливу саме від його дії (юридичних наслідків, спричинених ним), а не від акта, спрямованого на його виконання. Однак це лише половина проблеми.

Друга половина проблеми ще суттєвіша. Питання стоїть так: чи було взагалі порушення прав людини в цьому випадку? Суд повинен був це аргументовано встановити. Як було сказано, Суд погодився з припущенням, що якби парламент не уповноважив Уряд України на встановлення мінімального розміру пенсії для осіб з інвалідністю, щодо яких встановлено зв’язок з Чорнобильською катастрофою, то положення Закону № 796, передбачали б вищий розмір пенсії, ніж той, що встановлений Постановою. Суд погодився ще з одним припущенням - якби було залишено формулу нарахування пенсій на основі мінімальної пенсії (так було з 1996 року) і не було введено Постановою з 2012 року нову розрахункову величину - прожитковий мінімум, то розмір пенсії для заявників був би на сьогодні істотно вищим. Однак раціонально таке можна припустити лише, якщо припустити неможливе - завчасно знати, як саме протягом двадцяти п’яти років змінюватимуться ці дві розрахункові величини в співвідношенні між собою, більше того, припустити, що парламент не має повноважень змінити одне чи інше. Проте Суд все ж погодився з серією припущень, упустивши головне для констатації порушення права людини в соціальній сфері - чи було, власне, зменшення розміру пенсії?

Суд не врахував того, що могла бути й інша ситуація - парламент чи уряд могли підняти розмір прожиткового мінімуму, а не розмір мінімальної пенсії, чи зробити їх комбінаційний зв’язок або запровадити нову формулу нарахування розміру мінімальної пенсії, дотримуючись головного - гарантування встановленого стандарту цього соціального права, тобто недопущення зменшення розміру пенсії для цієї категорії осіб.

Важливо при цьому підкреслити, що розмір мінімальної пенсії для заявників упродовж більше двох десятиліть не був зменшений, а постійно збільшувався, в тому числі й від часу набрання чинності Законом № 76 з 1 січня 2015 року. Звісно, індивідуальний інтерес заявників до обсягів такого зростання не був задоволений, що викликає моральну солідарність з ними, виходячи з міркувань справедливості та милосердя.

Однак не кожен індивідуальний інтерес набуває рангу гарантованого Конституцією України права людини. Темпи зростання мінімального розміру пенсій, як і мінімального розміру заробітної плати чи інші подібні питання, не можуть стати продуктом діяльності судової влади, оскільки йдеться про здійснення соціальної політики держави, що є відповідно до Конституції України прерогативою політичних гілок влади (парламенту і уряду), які вживають для цього демократичні інструменти (компроміс, переговори). Виняток із цього становить лише ситуація, коли суд встановлює таке порушення сутності соціального права, яке ставить людину в умови, несумісні з її гідністю.

Тим не менш, Суд, по суті, сформулював нове конституційне право людини - право на захист припущень щодо зростання певного розміру пенсії, тобто право на формулу гіпотетичного нарахування пенсії. Такий підхід не є вірним. Легітимні очікування особи, які підлягають конституційному захисту, полягають не в формулі обрахунку розміру соціальної виплати, а в певному розмірі такої виплати, і саме в цьому полягає раціональний "майновий інтерес особи, який підпадає під захист статті 1 Першого протоколу до Конвенції захисту прав людини і основоположних свобод 1950 року , як багаторазово підкреслював Європейський суд з прав людини. До того ж не може бути виведено конституційне право на формулу обрахунку соціальної виплати. Порушення встановленого законом "майнового інтересу", тобто порушення права власності, підлягає конституційному захисту лише там і тоді, де і коли особі-заявнику завдано реальної майнової шкоди.

Повернімося до того, чи справді, як стверджує Суд у Рішенні, парламент не може законом передати повноваження Уряду України на встановлення розміру пенсій? З цією метою уважно прочитаємо Конституцію України стосовно повноважень органів державної влади на формування і проведення політики у сфері соціального захисту (пенсії, очевидно, належать до цього питання), в Основному Законі України зосереджено відповідні прерогативи в повноваженнях двох органів державної влади. I парламент, і Уряд України наділені конституційними повноваженнями з цього питання, однак наділені по-різному. Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України (пункт 4 частини першої статті 85 Конституції України ), традиційно включаючи до нього базові показники (і розрахункові величини) соціальних та інших витрат. Крім того, згідно з пунктом 6 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення.