Конституційний Суд України (далі - Суд) 22 жовтня 2020 року ухвалив Рішення № 12-р/2020 у справі за конституційними скаргами Давимоки Олександра Григоровича, Бойка Миколи Вікторовича, Крюка Володимира Миколайовича, Токаренка Віталія Леонідовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пункту 4 частини першої статті 97 Закону України "Про Національну поліцію" (далі - Рішення).

Суд у Рішенні визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення пункту 4 частини першої статті 97 Закону України "Про Національну поліцію" від 2 липня 2015 року № 580-VIII зі змінами (далі - Закон № 580), згідно з якими одноразова грошова допомога в разі загибелі (смерті), визначення втрати працездатності поліцейського (далі - одноразова грошова допомога) є соціальною виплатою, гарантованою допомогою з боку держави, яка призначається і виплачується особам, які за Законом № 580 мають право на її отримання, у разі визначення поліцейському інвалідності внаслідок захворювання, поранення (контузії, травми або каліцтва), пов’язаних з проходженням ним служби в органах внутрішніх справ або поліції, протягом шести місяців після звільнення його з поліції внаслідок причин, зазначених у цьому пункті.

На підставі положень статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Суду вважаємо за необхідне та можливе спільно (колегіально) викласти окрему думку щодо Рішення та власне бачення стосовно вирішення цієї справи.

Упродовж усього часу функціонування Суду його судді не практикували колегіального викладення окремих думок щодо актів Суду, тому є потреба у поясненні такого явища.

У правничій спільноті поширене різне ставлення до інституту окремої думки судді; вирізняють як позитивні, так і негативні якості цього інституту. Вважають, що, з одного боку, окрема думка судді може підірвати авторитет судового рішення та довіру до суду, з іншого - сприяти підтримці суддівської незалежності і демократизації суду.

Утім, очевидно, що применшувати або й зовсім знецінювати роль інституту окремої думки судді у демократичній державі не варто, оскільки йдеться насамперед про внутрішню незалежність судді.

Із пункту 24 Доповіді Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеційської Комісії) "Щодо окремих думок у конституційних судах" вбачається, що "окремі думки є вираженням свободи слова та незалежності судді від його чи її колег-суддів... Окремі думки гарантують особисту недоторканність і гідність тих, хто залишається в меншості, і дозволяють суддям ухвалювати рішення, керуючись своєю совістю, а не відповідно до думки більшості"-1.

Право судді Суду на висловлення окремої думки є визнаним у національній правовій системі інструментом забезпечення внутрішньої незалежності кожного судді Суду і закріплене у статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Суду. Ці положення містять загальні вимоги до висловлення суддею Суду окремої думки та не деталізують типів окремих думок та способу їх викладення суддею Суду.

Венеційська Комісія у пункті 34 Доповіді "Щодо окремих думок у конституційних судах" зазначила, що у більшості країн законодавчі положення або правила, що стосуються окремих думок, містяться у звичайних законах про організацію та функціонування конституційного або верховного суду; у деяких країнах законодавчі положення або норми, що стосуються окремих думок, містяться в конституції або органічному законі про конституційний суд (Грузія, Королівство Іспанія, Республіка Перу, Республіка Чилі); в інших випадках законодавчі положення або правила встановлюються виключно самим судом (Республіка Боснія і Герцеґовина, Федеративна Республіка Бразилія, Республіка Болгарія, Республіка Хорватія, Косово "колишня Югославська Республіка Македонія", Республіка Сербія) або у тому числі судом (Федеративна Республіка Німеччина, Республіка Казахстан, Республіка Литва, Республіка Перу, Республіка Словенія, Республіка Туреччина)-2.

Якщо рішення у справі повністю або частково не виражає одностайної думки суддів, кожен суддя має право викласти окрему думку (пункт 2 статті 45 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року ). Як вбачається із правил 74, 88 Регламенту Європейського суду з прав людини, зокрема, суддя може викласти окрему думку, що збігається чи розходиться з рішенням або консультативним висновком-3. Як показує практика суддів Європейського суду з прав людини стосовно написання окремих думок, ці думки можуть мати формат, який не закладений у приписах названих міжнародних актів, і позначатися не лише як "співпадаюча" чи "неспівпадаюча" окрема думка судді, а й як "частково співпадаюча, частково неспівпадаюча" і "частково неспівпадаюча" окрема думка судді, а також "окрема думка судді, до якої приєднався суддя", "спільна співпадаюча думка суддів", "спільна неспівпадаюча окрема думка суддів"-4. Тобто спосіб викладення окремої думки обирають самі судді, які вирішили її висловити.

Звертаємо увагу, що право на окрему думку на національному законодавчому рівні закріплене також за суддями системи судоустрою України, якщо справа вирішується ними колегіально (про це йдеться, зокрема, в частині третій статті 35 Цивільного процесуального кодексу України , частині третій статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України ). У процесуальних кодексах України визначено таке право, однак міститься небагато вимог щодо викладення окремої думки. До прикладу, у практиці Верховного Суду чимало окремих думок його суддів викладаються колегіально.

На наше переконання, колегіальне викладення суддями окремої думки, навіть якщо це прямо не установлено на законодавчому рівні чи правилами суду, відповідає природі окремої думки судді, яка є продуктом внутрішніх незалежних переконань кожного судді, його творчих доктринальних пошуків, що не має занадто обтяжуватися формальними реквізитами до змісту такої думки.

Ураховуючи наведене, вважаємо, що право кожного судді Суду на окрему думку, гарантоване статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Суду, включає можливість спільного (колегіального) викладення окремої думки суддями Суду щодо певного акта Суду, якщо це відповідає їх внутрішній незалежності. Скориставшись такою можливістю, далі викладаємо свої спільні мотиви щодо незгоди із Рішенням.

1. Одноразова грошова допомога як спеціальна компенсаторна гарантія у розумінні статті 17 Основного Закону України

З наведеним у Рішенні висновком Суду, за яким положення пункту 4 частини першої статті 97 Закону № 580 не є такими, що порушують частину першу статті 46 Конституції України , не погоджуємось, оскільки природа одноразової грошової допомоги зовсім інша, ніж тих соціальних гарантій, які передбачені статтею 46 Основного Закону України . Така допомога, як наголошено у Рішенні, дійсно не є "основним джерелом існування для осіб, яким її надають", а її виплати не гарантують приписи статті 46 Конституції України. Однак це не впливає на розуміння конституційно-правового призначення одноразової грошової допомоги та її значущості у розумінні приписів статті 17 Основного Закону України .

Як вбачається із положень статті 97 Закону № 580, право на одноразову грошову допомогу належить спеціальним суб’єктам - поліцейським та працівникам органів внутрішніх справ. Відповідно до статті 23 Закону України "Про міліцію" таке право мали працівники міліції.

У рішеннях Суду від 6 липня 1999 року № 8-рп/99, від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, зважаючи на приписи статті 17 Основного Закону України , неодноразово наголошувалось на наявності підвищених гарантій соціальної захищеності певної категорії громадян України. Із цих рішень Суду вбачається, що, зокрема, юридичне регулювання служби в міліції ураховує екстремальні умови праці, пов’язані з постійним ризиком для життя і здоров’я, жорсткі вимоги до дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей; це повинно компенсуватись наявністю підвищених гарантій соціальної захищеності, тобто комплексу організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення добробуту саме цієї категорії громадян як під час проходження служби, так і після її закінчення.

Суд у Рішенні від 17 березня 2004 року № 7-рп/2004 підсумував, що визначений законами України відповідно до положень статті 17 Конституції України комплекс організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення соціального захисту військовослужбовців та працівників правоохоронних органів, зумовлений не їх непрацездатністю або відсутністю достатніх засобів для існування (стаття 46 Конституції України), а особливістю професійних обов’язків, пов’язаних з ризиком для життя та здоров’я, певним обмеженням конституційних прав і свобод, у тому числі права заробляти матеріальні блага для забезпечення собі і своїй сім’ї рівня життя, вищого за прожитковий мінімум; тобто соціальні гарантії військовослужбовців та працівників правоохоронних органів випливають з характеру покладених на них службових обов’язків у зв’язку з виконанням ними державних функцій (абзаци десятий, одинадцятий пункту 3 мотивувальної частини).

В абзаці четвертому підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Суду від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 , зокрема, зазначено, що заходи соціального захисту мають втілювати ідеї соціальної солідарності та справедливості, бути спрямовані на охорону і захист особи при настанні можливих соціальних ризиків.

На наш погляд, враховуючи зміст статей 3, 8, 17 Конституції України та зазначені юридичні позиції Суду, можна стверджувати, що конституційні функції із забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону України, які покладаються також на відповідні правоохоронні органи, обумовлюють необхідність виконання ними завдань у будь-яких умовах, у тому числі пов’язаних зі значним ризиком для життя та здоров’я. Тому держава зобов’язана гарантувати цим працівникам надання належних компенсацій у випадках заподіяння шкоди їхньому життю і здоров’ю під час проходження служби у правоохоронних органах, що має супроводжуватися реалізацією вказаних соціальних гарантій. Законодавець має визначати механізми реалізації відповідних соціальних гарантій у такий спосіб, щоб компенсувати повною мірою зміни у матеріальному або соціальному становищі працівників правоохоронних органів, які відбулись внаслідок заподіяння шкоди їхньому життю і здоров’ю при проходженні ними служби в таких органах та виконанні службових обов’язків, тобто врахувати причини і характер зазначеної шкоди, конституційно обумовлену взаємну відповідальність між працівниками правоохоронних органів та державою.

Органи Національної поліції згідно з чинним законодавством віднесені до правоохоронних органів (пункт 1 частини першої статті 2 Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів").

Роль Національної поліції України (поліція) у забезпеченні державної безпеки залишається визначальною, оскільки відповідно до Закону № 580 цей центральний орган виконавчої влади служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку (частина перша статті 1); завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: забезпечення публічної безпеки і порядку; охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; протидії злочинності; надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги (стаття 2); поліція забезпечує безперервне та цілодобове виконання своїх завдань (перше речення частини першої статті 12).

У статті 23 Закону № 580 передбачено, що поліція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень (пункт 1); виявляє причини та умови, що сприяють вчиненню кримінальних та адміністративних правопорушень, вживає у межах своєї компетенції заходів для їх усунення (пункт 2); вживає заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення (пункт 3); вживає заходів, спрямованих на усунення загроз життю та здоров’ю фізичних осіб і публічній безпеці, що виникли внаслідок учинення кримінального, адміністративного правопорушення (пункт 4); вживає заходів для забезпечення публічної безпеки і порядку на вулицях, площах, у парках, скверах, на стадіонах, вокзалах, в аеропортах, морських та річкових портах, інших публічних місцях (пункт 10); здійснює охорону об’єктів права державної власності у випадках та порядку, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, а також бере участь у здійсненні державної охорони (пункт 19); здійснює оперативно-розшукову діяльність відповідно до закону (пункт 26).

Як визначено Законом № 580, поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції (частина перша статті 17); поліцейський на всій території України незалежно від посади, яку він займає, місцезнаходження і часу доби, зокрема, зобов’язаний вжити необхідних заходів з метою рятування людей, надання допомоги особам, які її потребують (частина друга статті 18); служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень (частина перша статті 59); громадяни України, які перебувають на службі в поліції, можуть залучатися до виконання своїх професійних обов’язків і в неробочий час (стаття 91).