В цілому підтримую Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів", положень частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік"" від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 (далі - Рішення), однак на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно мотивувальної і резолютивної частин Рішення.

1. Головна місія Конституційного Суду України (далі - Суд) - захист Конституції України та прав людини, стримування з цією метою законодавчої та виконавчої влади. У цій справі Суд загалом виконав свій конституційний обов'язок.

Розповсюдження COVID-19 в Європі та в інших частинах світу вже має трагічні наслідки, внаслідок чого загинули багато тисяч людей. Висловлюючи солідарність інфікованим, які борються за своє життя, їхнім сім'ям та друзям, хочу викласти свій погляд на конституційні аспекти проблеми, що або були обійдені Судом, або в його Рішенні не знайшли достатньої аргументації.

З урахуванням того, що поширення COVID-19 на території України загрожувало непередбачуваними наслідками для суспільства, Верховна Рада України і Кабінет Міністрів України ухвалили рішення, спрямовані на захист суспільства і держави у формі законів України та постанов. У такій ситуації саме орган судового конституційного контролю (і тільки він) несе відповідальність за оцінку конституційності таких рішень, зокрема й за те, щоб вони були відповідними, необхідними та пропорційними для мети, на досягнення якої спрямовані.

У мотивувальній частині Рішення мало бути зазначено, що сама сутність Конституції України відображає її призначення й мету - забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя (абзац четвертий преамбули до Конституції України). Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя ї здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (частина перша); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга).

Виходячи з наведеного, держава зобов'язана здійснити ефективні заходи - зокрема правове регулювання та відповідну адміністративну практику - з метою захисту людини і суспільства від серйозних загроз, пов'язаних із поширенням на території України COVID-19. Через поширення хвороби під загрозою опинилося життя і здоров'я людей - фундаментальні конституційні цінності.

Під час протидії пандемії право на життя і право на охорону здоров'я є найбільш тісно пов'язаними. Відповідно до частини першої статті 27 Конституції України кожна людина має невід'ємне право на життя. Згідно з частиною першою статті 49 Конституції України кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування. Зв'язок між цими конституційними правами полягає в тому, що недостатні, несвоєчасні та неефективні заходи держави у сфері охорони здоров'я в умовах пандемії можуть означати безпосереднє посягання на право кожної людини на життя.

Згідно з частиною третьою статті 49 Конституції України держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. Важливо підкреслити, що конституційна формула ефективного і доступного медичного обслуговування для всіх громадян під час протидії COVID-19 стосується як захисту від COVID-19, так і захисту тих, хто потребує медичної допомоги за іншими захворюваннями.

Хоча право на охорону здоров'я, слід визнати, залежить від ресурсів, які доступні державі, проте на ефективність його здійснення впливає також виконання державою позитивних обов'язків стосовно зосередження цих ресурсів на вирішенні питань, пов'язаних із захистом людей. Захист права на життя і здоров'я людей є фундаментальним для здійснення всіх інших прав і свобод, у тому числі громадянських і політичних прав.

Виходячи з наведеного, варто підтвердити виправданість мети обмежувальних заходів, запроваджених Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України в березні - травні 2020 року у зв'язку з поширенням на території України COVID-19.

Шляхом зважування цінностей і прав людини слід визнати, що загрози для життя та здоров'я перевищують проблеми обмеження особистої свободи стосовно пересування, заборони на деякі види соціальних контактів. Зважаючи на сучасні наукові знання, відмова від накладення таких обмежень істотно збільшує ризики зараження вірусом, захворювань значної кількості людей, перевантаження медичних закладів під час лікування серйозних випадків і, у гіршому випадку, зростання смертності.

У Конституції України у зв'язку з наведеним не лише встановлено, що здоров'я людини - ключова конституційна цінність ("найвища соціальна цінність") (частина перша статті 3), а й неодноразово вказано, що охорона здоров'я - можлива підстава для обмеження низки інших конституційних прав: права на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (стаття 34), права на свободу світогляду і віросповідання (стаття 35), права збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації (стаття 39), права на страйк (стаття 44).

2. Слід наголосити, що навіть виправданість і серйозність мети, яка полягає в захисті життя і здоров'я людей, для досягнення якої здійснюються обмеження в реалізації конституційних прав людини, не означає, що такі обмеження можуть бути здійснені свавільно та бути несумісними з фундаментальними конституційними цінностями верховенства права, демократії, захисту прав людини.

Під час найважчих випробувань нації Конституція Українидіє таким же чином, як у звичайний період. Однак у складні часи з Основного Закону випливають додаткові позитивні обов'язки держави, які покликані захистити людину і суспільство від загроз.

Суд неодноразово акцентував на тому, що "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016 ).

На підставі зазначеного Суд повинен був ґрунтовніше дослідити загальний механізм і окремі засоби обмеження конституційних прав і свобод людини, які були втілені в постанові Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року № 392 (далі - Постанова № 392) та в Законі України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року № 294-IX зі змінами (далі - Закон № 294).

3. Зважена судова оцінка обмежувальних заходів стосовно здійснення прав людини з метою перешкоджання поширенню COVID-19 є важливою, передусім, тому, що вперше за три десятиліття розвитку України як незалежної держави йдеться про масове обмеження прав людини, тобто таке, яке стосується не окремих осіб, а цілих категорій і навіть переважної більшості суспільства. Обмеження особистої свободи, свободи пересування та в інших сферах видозмінюють суспільство на структурному рівні.

На мою думку, державне втручання щодо прав і свобод людини, яке стосується не окремих індивідів, а переважної більшості суспільства, не може бути здійснене державою без запровадження особливого правового режиму, передбаченого Конституцією України. Практично всі європейські держави в останні місяці задіяли відповідні особливі конституційні режими.

Не слід зображувати, що "нічого серйозного" не відбувається у сфері захисту прав людини. Якщо вже права і свободи людини мають бути обмежені з метою захисту суспільства від загрози наслідків пандемії, то це слід робити відкрито, демократично і правовим шляхом, як того вимагає Конституція України - через ухвалення рішень органами державної влади, яких обрав народ України, а не шляхом непрозорого розмивання відповідальності за ухвалені рішення. Навіть в умовах надзвичайних обставин народ залишається не тільки "єдиним джерелом влади", але й "носієм суверенітету", суб'єктом, який здійснює цю владу (частина друга статті 5 Конституції України ).

Відповідно до частин першої, другої статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України; в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень.

В Україні відповідних рішень Президента України і Верховної Ради України, передбачених пунктом 31 частини першої статті 85 Конституції України щодо введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, ухвалено не було.

4. Суд мав сформувати більше аргументів щодо наведеної ним справедливої юридичної позиції, за якою обмеження прав і свобод людини можуть встановлюватися виключно Конституцією і законами України, а не підзаконними актами. Верховенство Конституції України не має змісту, якщо грубо порушуються її принципи й норми, які гарантують права і свободи людини.

Так, зокрема, з положення пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України , яке передбачає, що виключно законами України визначаються "права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод", випливає, що і обсяг цих обмежень може визначатися також виключно законами України. В Україні єдиним органом законодавчої влади є парламент - Верховна Рада України, яка згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України приймає закони. З наведеного вбачається, що Верховна Рада України не могла передати повноваження щодо ухвалення акта з питання обмеження здійснення конституційних прав і свобод людини будь-якому іншому органу державної влади.

Однак Постанова № 392, якою запроваджено низку обмежень у здійсненні конституційних прав і свобод людини, є актом Кабінету Міністрів України - підзаконним актом. Вирішивши підзаконним актом питання, яке віднесене Конституцією України до сфери виключного законодавчого регулювання, Кабінет Міністрів України перебрав на себе повноваження Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади.

Таким чином, видання Урядом України Постанови № 392 є таким способом ухвалення рішення в сфері прав людини, який є несумісним з Конституцією України, оскільки порушує принцип поділу влади, передбачений положеннями частини другої статті 6, статті 75, пункту 3 частини першої статті 85, пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України .

5. Заходи щодо обмеження прав людини не можуть бути безстроковими та підлягають періодичному перегляду парламентом. Обмежувальні заходи, які здійснюються у зв'язку з поширенням COVID-19, є державним втручанням до фундаментальних конституційних прав людини, з урахуванням динамічного змісту заходів "карантину", не можуть бути невизначеними в часі (безстроковими) та підлягають періодичному перегляду парламентом. Фактичне самоусунення Верховної Ради України від ухвалення рішень у цій сфері не узгоджується з принципом народного суверенітету та не відповідає загальноприйнятій практиці інших європейських держав у протидії COVID-19.

Визначення Конституцією України у частині другій статті 64 Конституції України вимоги щодо чіткого встановлення строків для обмежень прав і свобод людини в умовах надзвичайного стану тим більше стосується ситуації, коли відповідні обмеження запроваджуються без уведення такого особливого правового режиму.

Отже, у цьому аспекті невизначеність строків для обмежень прав і свобод людини в Україні не узгоджується з положенням частини другої статті 64 Конституції України .

6. Слід наголосити на неприпустимості такого втручання держави щодо прав і свобод людини, якими очевидно й безпосередньо порушуються фундаментальні принципи Конституції України, зокрема допускається порушення принципу рівності перед законом.

Так, наприклад, запровадження посилених обмежувальних заходів, якими обмежено свободу пересування, не може здійснюватися дискримінаційно стосовно певних категорій людей (зокрема, до осіб літнього віку). Відповідно до статті 21 Конституції України усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах, а відповідно до частин першої, другої статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Статтею 1 Протоколу № 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року встановлено:

"1. Здійснення будь-якого передбаченого законом права забезпечується без дискримінації за будь-якою ознакою, наприклад за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини, майнового стану, народження або за іншою ознакою.

2. Ніхто не може бути дискримінований будь-яким органом державної влади за будь-якою ознакою, наприклад за тими, які зазначено в пункті 1.".

З урахуванням того, що в преамбулі Конституції України конституцієдавець підтвердив "європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України", необхідно взяти до уваги те, що в статті 21 Хартії основних прав Європейського Союзу 2000 року окремо зазначено про заборону дискримінації за критерієм віку людини.

Особи, які досягли 60-річного віку і для яких були встановлені заборони на пересування і комунікацію, істотніші, ніж для інших категорій осіб, виявилися особливо вразливими. На це вплинуло декілька факторів.

По-перше, значна частина з них не засвоїла навичок користування засобами цифрової комунікації, що не можуть не враховувати органи державної влади. По-друге, з огляду на вік для частини з них навіть звичні засоби зв'язку є недоступними через втрату зору, слуху чи у зв'язку з іншими віковими особливостями. По-третє, багато таких осіб є одинокими або ж перебувають на відстані від сімей, тому повна ізоляція, навіть з виправданою метою, створює для них додаткові складнощі. Окрім того, саме ця категорія людей потребує ширшого доступу до послуг з охорони здоров'я, зокрема екстреної (швидкої) медичної допомоги, у зв'язку з традиційними, окрім COVID-19, захворюваннями (наприклад, серцево-судинні захворювання), однак цей доступ виявився значно істотно ускладненим. Запроваджений урядом засіб "повна самоізоляція" для певної категорії осіб як феномен є неприпустимим з конституційної точки зору.

Наведене передусім стосується сільських районів, у яких інфраструктура підтримання життєдіяльності залишається слабкою з огляду на обмежений доступ до медичної допомоги, громадського транспорту, до аптек, продовольчих крамниць, які працюють цілодобово, відділень банків (і навіть банкоматів) та мережі Інтернет.

Це означає, що особливий захист осіб похилого віку та інших вразливих категорій населення має бути здійснений державою не лише через встановлення більш суворих обмежень для них, а шляхом надання їм додаткової підтримки. Ідеться насамперед про забезпечення цих категорій осіб предметами першої необхідності. Досвід інших європейських держав свідчить про застосування заходів з підтримки щодо вразливих категорій осіб, зокрема виділення окремих годин для відвідування ними крамниць, аптек чи паркових територій.

З іншого боку, від непродуманих тривалих обмежень - зокрема у доступі до охорони здоров'я чи в можливості рухатися на свіжому повітрі для вразливих категорій осіб - загрози для життя українців можуть виявитися гостріше, ніж безпосередньо від COVID-19. Частина заборон сформульована в такий спосіб, який порушує саму сутність (ядро) прав людини (людську гідність і свободу), що є неприпустимим загалом, оскільки йдеться про порушення прав людини, а не тільки їхнє обмеження.

Отже, практика запровадження Постановою № 392 окремих і більш суворих обмежень для осіб, які досягли 60-річного віку, на мою думку, є такою, що суперечить фундаментальним цінностям, закріпленим у статтях 21, 24 Конституції України.

7. Суд взяв до уваги, що вже після звернення Верховного Суду 29 травня 2020 року з конституційним поданням у цій справі, до оспорюваної Постанови № 392 були внесені зміни і доповнення низкою інших постанов Уряду України. Зазначені зміни до Постанови № 392 справді істотно змінили предмет оскарження і, таким чином, формально створили підстави для закриття конституційного провадження у справі у цій частині, які передбачені в пункті 5 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Однак навіть коли йдеться про втрату чинності нормативним актом, який був підданий конституційному контролю, Суд має повноваження перевірити цей акт на відповідність Конституції України, якщо йдеться про захист прав людини - це передбачено в частині другій статті 8 Закону України "Про Конституційний Суд України": "З метою захисту та відновлення прав особи Суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватись до правовідносин, що виникли під час його чинності". Про те, що продовжують застосовуватися норми Постанови № 392, свідчить і те, що станом на 15 серпня 2020 року, за даними Державної судової адміністрації України, суди розглянули 11940 справ про притягнення осіб до адміністративної відповідальності за статтею 44-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення "Порушення правил щодо карантину людей", а ще 6813 справ залишалися нерозглянутими. Варто зазначити, що значною мірою правила щодо карантину людей встановлені саме нормами Постанови № 392.

Тому, на мою думку, Суд не повинен був обмежитися констатацією формальних підстав для закриття конституційного провадження у справі у цій частині, оскільки рішення щодо оцінки конституційності Постанови № 392 є необхідним для захисту конституційних прав і свобод. Там і тоді, де і коли йдеться про захист прав людини, юридичні позиції й діяльність Суду повинні бути більш активними, ніж під час розгляду питань, пов'язаних зі спорами між гілками державної влади стосовно меж їхньої компетенції. У цій справі Суд повинен був забезпечити максимально ефективний і широкий захист конституційних прав людини та усунути наслідки порушення цих прав.