Конституційний Суд України (далі - Суд) 13 листопада 2019 року надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. № 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Висновок).

Законопроектом про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. № 1015) (далі - Законопроект) запропоновано викласти статтю 93 Конституції України в такій редакції:

"Стаття 93. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України.

Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України".

У Висновку (пункт 1 резолютивної частини) Суд визнав Законопроект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Не погоджуючись із такою резолютивною частиною Висновку, вважаю за потрібне висловити стосовно нього окрему думку.

1. Законопроектом передбачається наділити народ правом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, яке за чинною Конституцією України мають Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України. Така конституційна новела може сприйматися як утвердження прямого народовладдя в Україні за рахунок розширення можливостей народу у законодавчій діяльності.

Однак вважаю, що пропонована Законопроектом зміна до статті 93 Конституції України, згідно з якою "право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу", є недопустимою. Вона суперечить засадам конституційного ладу в Україні, правовому статусу народу як суб'єкта законодавчої ініціативи та здійснюваної ним влади (народовладдя), а також правовій природі держави та державної влади у їх нерозривному взаємозв'язку.

Народ як носія суверенітету і єдине джерело влади в Україні не можна поставити в один ряд з органами державної влади та окремими посадовими особами, через які він здійснює свою владу (частина друга статті 5 Конституції України). Натомість Законопроектом народ, влада якого є первинною, єдиною і невідчужуваною, пропонується визнати "рядовим" суб'єктом законодавчої ініціативи та прирівняти в цій частині до органів і посадових осіб державної влади, влада яких є похідною (вторинною) від влади народу.

У такому разі конституційно-процесуальний статус народу як суб'єкта законодавчої ініціативи буде навіть нижчим, ніж статус Президента України як суб'єкта такої ініціативи. Законопроектом передбачено зберегти чинну на сьогодні норму Конституції України, згідно з якою "законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово". Із цього випливає, що законодавча ініціатива Президента України, який обирається народом, "переважатиме" законодавчу ініціативу самого народу, який, на відміну від глави держави, не може визначати свої законопроекти як невідкладні і такі, що підлягають позачерговому розгляду парламентом.

Реалізація запропонованої Законопроектом зміни означатиме применшення на конституційному рівні ролі (статусу) народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні ( преамбула, статті 1, 5, 6, 8, 19 Конституції України), зведення її до рутинної функції одного з декількох суб'єктів законодавчої ініціативи.

Автори Законопроекту мали б виходити з того, що політико-правовий статус Українського народу є настільки визначальним, вирішальним і самодостатнім, що не потребує жодних доповнень до тексту Конституції України, які фактично не можуть ані додати, ані відняти у народу навіть найменшу частину його первинної, цілком суверенної влади. Також потрібно було врахувати той непорушний принцип, згідно з яким органи державної влади здійснюють владу в Україні, що походить від народу-1, а не навпаки.

2. У наділенні народу (саме народу!) правом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України вбачається ще один парадоксальний аспект. Він полягає в тому, що за пропонованим Законопроектом приписом народ (Суд у Висновку констатував, що в Конституції України поняття "народ" застосовано у значенні "Український народ - громадяни України всіх національностей") як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні має звертатися із законодавчою ініціативою до сформованого ним же органу державної влади - Верховної Ради України.

Фактично йдеться про висловлення прохання суверена до суб'єкта, якого він утворив і якому делегував частину своєї влади, уповноваживши його на виконання законодавчої функції. Цей суб'єкт може як врахувати відповідне прохання (законодавчу ініціативу) свого суверена, так і відмовити йому в цьому.

Така ситуація не відповідає засадам заснування Українським народом суверенної, незалежної, правової та демократичної держави, її суті, правовій природі влади народу і державної влади, принципам формування та функціонування системи державної влади в Україні, представницькій природі Верховної Ради України (зокрема, преамбула, статті 1, 5, 75, 76 Конституції України).

Відповідно до юридичних позицій Суду Верховна Рада України є органом державної влади, який здійснює свої повноваження на засадах представництва народними депутатами України інтересів Українського народу; діяльність Верховної Ради України передусім спрямована на забезпечення народного представництва та виявлення державної волі прийняттям законів шляхом голосування народних депутатів України; народні депутати України є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси (підпункт 3.1.2 підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Висновку ; пункт 1 мотивувальної частини Рішення Суду від 7 липня 1998 року № 11-рп/98 ).

З наведеного випливає, що Верховна Рада України, з одного боку, не може проігнорувати волю "народу", виявлену, зокрема, у його законодавчій ініціативі, а з іншого - не може автоматично задовольняти всі його законодавчі ініціативи.

Тому положення Законопроекту щодо закріплення права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України за "народом" є концептуально хибними, юридично необґрунтованими, а отже, абсолютно неприйнятними.

3. Питання про право законодавчої ініціативи народу (точніше - народної законодавчої ініціативи) Законопроектом пропонується врегулювати положеннями статті 93 Конституції України. Ця стаття міститься в розділі IV Конституції України, який присвячено представницькому органу державної влади - Верховній Раді України. Натомість народна законодавча ініціатива є однією з форм безпосередньої демократії, через яку здійснюється народне волевиявлення.

З огляду на це, на мій погляд, пропоновані конституційні зміни є предметом регулювання розділу III "Вибори. Референдум" Конституції України, який присвячено формам безпосередньої демократії, а тому для внесення саме в цей розділ, а не в розділ IV "Верховна Рада України" Основного Закону України, треба було пропонувати їх.

Такий підхід зумовлений не потребою елементарного дотримання нормотворчої техніки при внесенні змін до Конституції України, а продиктований інтересами охорони Основного Закону України, оскільки закріплення фундаментальних положень щодо способу реалізації однієї з форм безпосередньої демократії поза розділом III "Вибори. Референдум" Конституції України, призведе, з одного боку, до штучного применшення значення таких положень, з іншого - до нівелювання особливого порядку внесення змін до розділу III "Вибори. Референдум" (як і до розділу I "Загальні засади" та розділу XIII "Внесення змін до Конституції України"), який встановлений статтею 156 Конституції України і передбачає більш складну процедуру внесення змін, зокрема необхідність затвердження відповідного законопроекту всеукраїнським референдумом. Вказаний підхід спрямований на запобігання виникненню штучних прецедентів ухиляння суб'єктів, уповноважених ініціювати та вносити конституційні зміни, від виконання приписів розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України.

На мою думку, Суду варто було щонайменше зробити застереження про недопущення випадків такого "обходу" відповідними уповноваженими суб'єктами встановленої процедури внесення змін до Конституції України шляхом пропонування внесення змін у неналежні розділи Основного Закону України.

Суд мав би звернути увагу на те, що з метою забезпечення дотримання конституційної процедури внесення змін до Основного Закону України зміни необхідно вносити з урахуванням структури Конституції України та змісту запропонованих змін (як це зробив Суд у Висновку від 23 листопада 2018 року № 4-в/2018). Адже не викликає сумніву, що положення стосовно визначення нової форми безпосередньої демократії та порядку її реалізації мають бути правильно (структурно і за змістом) закріплені у Конституції України-2.

4. Передбачена Законопроектом конструкція щодо визначення народу суб'єктом права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України є неприйнятною також з огляду на те, що, по-перше, у запропонованому вигляді її неможливо буде реалізувати на практиці, по-друге, вона неодмінно спричинить підміну конституційного поняття "народ" при визначенні на законодавчому рівні випадків та порядку реалізації ним цього права.

Пропоновану Законопроектом конструкцію не можна буде практично реалізувати тому, що весь Український народ (громадяни України всіх національностей) апріорі не може виступати суб'єктом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Така законодавча ініціатива реально (об'єктивно) може виходити лише від певної кількості громадян, які мають право голосу (як це має місце у багатьох країнах світу, де на конституційному рівні закріплено інститут народної законодавчої ініціативи).

Натомість Законопроектом не передбачено цього, а це означає, що в разі його ухвалення в Конституції України буде лише формально задекларовано про право законодавчої ініціативи народу, але фактично не буде визначено суб'єкта такої ініціативи. За змістом Законопроекту це має бути зроблено звичайним законом. Тобто визначення народу як суб'єкта права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України передбачається здійснити у два етапи - на конституційному рівні закріпити загальну (декларативну) конструкцію, а остаточне (предметне) визначення народу як суб'єкта права законодавчої ініціативи відбудеться на рівні звичайного закону.

Це зумовить відмінність у визначенні такого суб'єкта законодавчої ініціативи, як народ, на конституційному та законодавчому рівнях, адже у звичайному законі він неодмінно визначатиметься по-іншому. По-перше, це випливає з передбаченого Законопроектом положення про те, що народу (як і іншим суб'єктам) право законодавчої ініціативи належатиме "у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України". По-друге, як зазначалося, передбачена Законопроектом правова конструкція унеможливить реалізацію такої законодавчої ініціативи - без її конкретизації на законодавчому рівні право "народу" на законодавчу ініціативу залишиться лише декларацією.

Таким чином, у кожному разі визначення (конкретизація) на законодавчому рівні "народу" як суб'єкта законодавчої ініціативи за змістом не збігатиметься з визначенням поняття "народ" на конституційному рівні ( преамбула, статті 5, 13, 16, 17, 54, 79, 104, 106, 124 Конституції України). Як наслідок, існуватиме два різних визначення того самого суб'єкта законодавчої ініціативи (що є недопустимим). До того ж пріоритет у правозастосуванні матиме не конституційне, а законодавче (яке вважатиметься спеціальною нормою) визначення такого суб'єкта (що також є недопустимим). Крім того, інше за змістом визначення цього суб'єкта на законодавчому рівні буде підміною поняття "народ", вжитого в Конституції України.

5. Конкретизація на законодавчому рівні визначення такого суб'єкта законодавчої ініціативи, як "народ", містить у собі й інші істотні ризики. Річ у тім, що визначення законом як суб'єкта законодавчої ініціативи певної кількості громадян України, які мають право голосу, з одного боку, може необґрунтовано спростити висловлення "народної законодавчої ініціативи", з іншого - на практиці взагалі заблокувати її реалізацію. Усе залежатиме від того, яку кількість і які категорії громадян законодавець визнає "народом" у розумінні пропонованої конституційної новели. Визначення такої кількості громадян також віддається "на відкуп" законодавцеві. Ця категорія буде несталою, оскільки існуватиме ймовірність її зміни при черговій зміні політичної влади.

Таким чином, обсяг і зміст конституційного поняття "народ" може перманентно корегуватися звичайним законом. Це дає підстави для висновку про те, що пропоновані Законопроектом новели створюють загрозу прямій дії норм Конституції України, а також ризик спотворення звичайним законом конституційних приписів. Суд наголошував, що норми Конституції України застосовуються безпосередньо, а законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст (підпункт 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 вересня 2016 року № 6-рп/2016 ).

Зазначене є ще одним аргументом на користь недопустимості ухвалення Законопроекту в запропонованій редакції - "народна законодавча ініціатива" як інститут може бути запроваджена лише у разі встановлення в Конституції України відповідної кількості громадян, які мають право голосу, як суб'єкта такої ініціативи (на чому абсолютно правильно Суд акцентував у пункті 2 резолютивної частини Висновку ).

Саме такий підхід застосовується в Конституції України, зокрема, щодо визначення суб'єкта та порядку ініціювання всеукраїнського референдуму. Частина друга статті 72 Основного Закону України передбачає можливість проголошення всеукраїнського референдуму "за народною ініціативою", а не за ініціативою "народу" (що має принципову відмінність). У названій статті Конституції України також визначено кількість громадян України, які мають право голосу, на вимогу яких такий референдум може бути проголошений, а також інші базові вимоги щодо проголошення зазначеного референдуму. Крім того, закріплюючи положення про участь народу у здійсненні правосуддя, Конституція України (частина п'ята статті 124) встановлює, що "народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через присяжних".

6. Концептуальна хибність, юридична необґрунтованість, а отже, абсолютна неприйнятність Законопроекту підтверджується ще одним його положенням, за яким право законодавчої ініціативи реалізується суб'єктами цього права "у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України". Вказівка на те, що таке право реалізується "у випадках і порядку, визначених ... законами України", уможливлює обмеження реалізації такого конституційного права на законодавчому рівні.