Вважаю обов'язком зафіксувати свою позицію стосовно Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 (далі - Рішення), з яким не погоджуюся ні з огляду на його стиль і аргументацію, ні з огляду на резолютивну частину. У Рішенні Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) щодо права Міністерства фінансів України (далі - Міністерство) отримувати інформацію, що містить персональні дані.

1. Верховенство права, якість закону і аргументованість Рішення

Положеннями абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу передбачено: "Установити, що під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право на безоплатне отримання інформації, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування". Звертаю увагу, що йдеться про повноваження Міністерства на безоплатне, з чіткою метою, отримання інформації, що містить, окрім іншого, персональні дані. У наведеному фрагменті Кодексу не зазначено, що це повноваження Міністерство здійснює з відступом від порядку доступу до персональних даних, визначеного спеціальним законодавством України.

Конституційний Суд України (далі - Суд) у мотивувальній частині Рішення розпочав аргументацію з доречного дослідження принципу поваги до прав людини (стаття 3 Конституції України). Суд логічно пов'язав цей принцип із правом на захист особистого і сімейного життя, передбаченим частиною першою статті 32 Конституції України , за якою "ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України ", та зауважив, що при цьому у Конституції України встановлено такі випадки, а саме: "не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини" (частина друга цієї статті).

Далі Суд так само доречно обперся на юридичну позицію, викладену ним у Рішенні Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012, у резолютивній частині якого зазначено, зокрема, що "збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини".

Отже, Суд у мотивувальній частині Рішення дослідив, що конституційні норми і конституційна доктрина (попередня практика Суду) допускають збирання, зберігання і використання конфіденційної інформації про особу без її згоди, однак лише у випадках, визначених законом і лише для досягнення установлених Конституцією України трьох цілей, а саме: "в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини". Навіть на цьому рівні з'ясування аргументів очевидною є неможливість Суду дійти в результаті протилежного висновку. Після перших кроків в аргументуванні здавалося, що Суд піде й далі цим же шляхом, зокрема, дослідить, наскільки мета оспорюваних положень Кодексу узгоджується з наведеними положеннями Конституції України (щодо "інтересів національної безпеки, економічного добробуту та прав людини"), а також обґрунтованість (суспільну значимість) такої мети.

Проте Суд відкинув з'ясовані правові підстави й зробив крутий поворот в аргументації - взявся за критерій "якості закону", розуміючи його доволі специфічно, дійшов суперечливих висновків, в основному з яких констатував, що оспорювані положення Кодексу "не відповідають критерію якості закону у розумінні частини другої статті 32 Конституції України , оскільки вони суперечать таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційного права кожного на приватне життя". Після цього Суд зазначив: "Враховуючи те, що Конституційний Суд України встановив невідповідність оспорюваних положень Кодексу такому критерію, як якість закону, відпала необхідність здійснювати перевірку, чи втручання у конституційне право особи на приватне життя шляхом отримання та обробки Міністерством її персональних даних без згоди цієї особи переслідувало якусь легітимну мету та чи були пропорційними обрані законодавцем засоби досягненню такої мети" (абзаци десятий, одинадцятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення).

Довільне розуміння поняття "якості закону", як і зневага Судом "якоїсь легітимної мети", відображає ігнорування ним класичних методів дослідження конституційності закону.

Верховенство права є фундаментальним принципом сучасного конституційного порядку України, однак його неадекватне сприйняття й намагання вкласти в нього будь-який зміст може спровокувати виникнення його антипода - свавільного застосування влади та невизначеності.

1.1. Суд не розібрався з обсягом того, що він вважає "встановлено законом" у контексті статті 32 Конституції України. Суд по суті ізолював оспорювані положення Кодексу (текстуально йдеться про один абзац Кодексу) від цілісної законодавчої матерії та оголосив їх "неякісними" та такими, що не містять "заборони свавілля", що "унеможливлює настання відповідальності держави за відповідні зловживання". За такою "логікою" Суд очікував, що саме у цьому абзаці Кодексу законодавець мав передбачити і виключний перелік повноважень Міністерства, і відповідні процедури, і склади злочинів та адміністративних проступків із санкціями, які в сукупності мають уможливити настання відповідальності за зловживання.

Суд не врахував, що в цьому питанні чинним є доволі розгорнутий комплекс законодавства України, який охоплює зокрема: 1) спеціальний закон у цій сфері - Закон України "Про захист персональних даних" ; 2) Закон України "Про інформацію" ; 3) положення статті 188-39 "Порушення законодавства у сфері захисту персональних даних" Кодексу України про адміністративні правопорушення ; 4) положеннями статті 182 Кримінального кодексу України, згідно з якою "Порушення недоторканності приватного життя", об'єктивна сторона якої якраз і полягає у "незаконному збиранні, зберіганні, використанні, знищенні, поширенні конфіденційної інформації про особу або незаконній зміні такої інформації", та за обтяжуючих обставин карається позбавленням волі до п'яти років.

Можна по-різному оцінювати достатність регулювання та захисту персональних даних у чинному законодавстві України, але не помітити його неприпустимо. Річ у тім, що "закон" або "законодавство" слід сприймати як цілісну і системну матерію, в якій окремі складові здійснюють свої функції, що презюмуються як взаємоузгоджені між собою.

1.2. "Якість закону" - ключова категорія в Рішенні, яку Суд розглядає як складову принципу верховенства права. Вказане поняття зустрічається в практиці Європейського суду з прав людини, однак зовсім в іншому сенсі. Різниця полягає у трьох аспектах.

По-перше, оцінка "якості закону" пояснюється в контексті юридичної визначеності в аспектах доступності, точності і передбачуваності національного законодавства (а не одного сегмента закону). Наприклад, у рішенні у справі "Del Rio Prada проти Іспанії" від 21 жовтня 2013 року Європейський суд з прав людини вказав: "Якість закону" означає, що якщо національне законодавство дозволяє позбавлення волі, воно має бути достатньо доступним, точним та передбачуваним у своєму застосуванні, аби уникнути будь-якого ризику свавілля... Встановлений Конвенцією стандарт "законності" вимагає, щоб усе законодавство було достатньо чітким для того, щоб дати особі можливість - за необхідності, після відповідної консультації - передбачити настільки, наскільки це є розумним за обставин, наслідки, які певне діяння може тягти за собою" (пункт 125).

Наведене означає, що Суд для того, щоб дійти висновку про "неякісний закон", повинен був переконливо навести аргументи того, що національне законодавство в даному питанні: а) є недостатньо доступним; б) його положення є нечіткими; в) воно є непередбачуваним у своєму застосуванні. Однак Суд навіть не приступив до вирішення цих завдань, а відтак його висновок про "неякісний закон" є очевидно таким, що не стосується юридичної визначеності як елемента принципу верховенства права. По-друге, повторюю, йдеться не про окремий ізольований сегмент закону, а про "національне законодавство" (усе законодавство) як цілісну систему, в якій окремі складові взаємодіють між собою. По-третє, оцінка "якісний закон" (як складова формули "встановлений законом") не може виходити за межі загальної методики аналізу державного втручання у здійснення прав людини або, тим більше, протиставлятися їй. Суд у Рішенні, нагадаю, дійшов висновку, що недотримання вимог "якості закону" призвело до ситуації, коли "відпала необхідність перевіряти" інші істотні параметри оцінки державного втручання, зокрема "якусь легітимну мету" закону (вислів, ужитий у Рішенні).

2. Ігнорування "якоїсь легітимної мети" закону

Як уже було зазначено, Суд, констатувавши, що "відпала необхідність здійснювати перевірку, чи втручання у конституційне право особи на приватне життя... переслідувало якусь легітимну мету", не дослідив ступеня легітимності мети оспорюваних положень Кодексу, хоча й дійшов парадоксального висновку про відсутність у них "заборони свавілля". Парадоксальність такого висновку полягає у тому, що мета закону, її формальний (закріплений у тексті Конституції України) і сутнісний (пов'язаний зі значимим суспільним інтересом) аспекти, дають можливість оцінити, наскільки закон відповідає тесту на свавільність/несвавільність у контексті принципу верховенства права. Мета закону є першим, хоч і не єдиним, лімітуючим фактором, який впливає на здійснення дискреційних повноважень органами державної влади.

Суд не дослідив, наскільки повноваження Міністерства "з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат" і його "право на безоплатне отримання інформації, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем" є сумісними з положеннями частини другої статті 32 Конституції України , які вказують на суспільні інтереси щодо "національної безпеки, економічного добробуту та прав людини".