Конституційний Суд України 22 травня 2018 року ухвалив Рішення у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII № 5-р/2018 (далі - Рішення).

Конституційний Суд України визнав такими, що відповідають Конституції України, підпункти 1, 2 пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закону № 76), якими скасовано та обмежено низку медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", а підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону № 76 , яким виключено статтю 21 Закону України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні" , яка передбачала право на достроковий вихід на пенсію, визнав неконституційним.

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку щодо Рішення.

1. У Рішенні Конституційний Суд України виклав нове розуміння частини третьої статті 22 Конституції України, згідно з яким "при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності" (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини). На мою думку, таке твердження є помилковим щонайменше у двох аспектах стосовно:

1) поширення частини третьої статті 22 Конституції України саме на існуючі конституційні права і свободи людини;

2) можливості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини, якщо таке звуження не призводить до порушення їх сутності.

Крім того, хочу звернути увагу, що у наведеному тлумаченні частини третьої статті 22 Конституції України йдеться виключно про існуючі конституційні права і свободи людини, тому можна припустити, що ця юридична позиція не стосується звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод громадянина.

1.1. Конституційний Суд України виконав функцію Верховної Ради України, доповнивши частину третю статті 22 Конституції України словом "конституційних"

Відповідно до Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними (частина перша статті 22); виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод (пункт 1 частини першої статті 92). Отже, права і свободи людини і громадянина визначаються не лише Конституцією України, а й законами України.

Конституційний Суд України, зазначаючи у Рішенні, що положення частини третьої статті 22 Основного Закону України поширюються на всі існуючі права і свободи людини, гарантовані Конституцією України, виходив з того, що її положення перебувають у системному зв'язку з іншими положеннями статті 22, частини першої статті 64, частини першої статті 157 Конституції України. Проте зі змісту вказаних положень Конституції України не вбачається, що частина третя статті 22 Основного Закону України, в якій застосовано словосполучення "існуючі права і свободи", стосується саме конституційних прав і свобод, а не всіх існуючих прав і свободи чи лише тих прав і свобод, що визначені законами України.

Конституційний Суд України фактично доповнив частину третю статті 22 Конституції України після слова "існуючих" словом "конституційних", жодним чином не обґрунтувавши такої позиції. Чи не є це правотворчістю? Як відомо, Конституційний Суд України не наділений такими повноваженнями.

1.2. Конституційний Суд України дозволив Верховній Раді України порушувати Конституцію України

У мотивувальній частині Рішення містяться суперечливі твердження щодо того, чи допускається обмеження конституційних прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів. У Рішенні неодноразово цитується частина третя статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Тобто Конституція України містить імперативний припис щодо заборони звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. В абзаці восьмому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення вказано, що "звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням". Отже, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається обмеження існуючих прав і свобод. Проте в Рішенні вказано, що Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до певних критеріїв, незважаючи на те, що частина третя статті 22 Основного Закону України не містить жодних критеріїв.

Конституційний Суд України встановив такі критерії допустимості обмеження конституційних прав і свобод людини: "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення ).

Вказані критерії є значною мірою теоретичними та умовними у зв'язку з тим, що не мають визначення, тому можуть тлумачитися зацікавленими сторонами на власний розсуд.

Наприклад, щодо легітимної мети, то в певний період обмеження одних і тих самих конституційних прав може мати легітимний характер, а в інший проміжок часу ті самі обмеження через нелегітимність мети їх встановлення можуть бути визнані неконституційними. Як у цьому випадку дотримуватися конституційного принципу рівності, який є елементом верховенства права? Мабуть, правильно було б розглядати легітимність мети через конкретні приписи Конституції України. Зокрема, щодо соціальних прав варто брати до уваги положення статті 1 Конституції України, в якій зазначено, що Україна є соціальною державою. З огляду на це соціальні права можуть бути обмежені в останню чергу. Легітимність мети таких обмежень може бути обґрунтована лише умовами, визначеними в частині другій статті 64 Конституції України, а не через відсутність коштів, необхідність збалансування бюджету, подолання складної економічної ситуації тощо.

Визначення "порушення сутності права" має суб'єктивний характер і не базується на конкретних конституційних принципах. Наприклад, зменшення розміру пенсій для всіх до гарантованого частиною третьою статті 46 Конституції України мінімального рівня (прожиткового мінімуму, встановленого законом) порушує сутність змісту права на пенсію чи ні? Якщо ні, то чи відповідає це інтересам носія суверенітету і єдиного джерела влади - народу (частина перша статті 5 Конституції України)?

Таким чином, Конституційний Суд України фактично дозволив Верховній Раді України порушувати Конституцію України, зокрема частину першу її статті 64, за якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Оскільки відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України" остаточні акти від імені Конституційного Суду України можуть приймати колегії, сенати, Велика палата, а визначення певних параметрів запропонованого підходу має суб'єктивний характер, то може виникнути ситуація, коли Конституційний Суд України в однотипних справах матиме різні підходи. Навряд чи така ситуація сприятиме підвищенню авторитету Конституційного Суду України.

1.3. Конституційний Суд України створив норму аналогічну частині першій статті 64 Конституції України

Витлумачивши частину третю статті 22 Конституції України як таку, що стосується лише існуючих конституційних прав і свобод, і зазначивши, що звуження змісту і обсягу конституційних прав і свобод є їх обмеженням, Конституційний Суд України насправді створив норму, відповідно до якої при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається обмеження існуючих конституційних прав і свобод та яка є аналогічною частині першій статті 64 Основного Закону України. Проте Конституція України не може містити двох аналогічних норм.

Крім того, стаття 64 Основного Закону України допускає обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина лише у випадках, передбачених Конституцією України, а також щодо окремих конституційних прав і свобод людини і громадянина в умовах воєнного або надзвичайного стану. Конституційний Суд України у Рішенні зазначив, що положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності. А якщо звуження змісту і обсягу (обмеження) існуючих конституційних прав і свобод не призводять до порушення сутності конституційних прав і свобод, то такі обмеження допускаються?

Конституційний Суд України фактично передбачив можливість звуження змісту і обсягу (обмеження) існуючих конституційних прав і свобод людини при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів за умови, якщо таке звуження не призводить до порушення їх сутності. Очевидно, що така інтерпретація частини третьої статті 22 Конституції України не узгоджується з її статтею 64.

1.4. Конституційний Суд України добровільно відмовився від конституційного контролю в соціальній сфері

Запропонований підхід "динамічного тлумачення" Конституції України приховує в собі певні небезпеки в перспективі. Конституційний Суд України фактично добровільно відмовляється від конституційного контролю в соціальній сфері. Будь-яку соціальну політику виконавча влада обґрунтує "обмеженими фінансовими можливостями", "легітимною метою", "не порушенням сутності права". Як наслідок, соціальна політика буде проводитися без урахування застережень, які містяться в Конституції України, та за відсутності контролю Конституційного Суду України.

Як відомо, Конституційний Суд України здійснює перевірку на відповідність Конституції України лише тих законів України (їх окремих положень), стосовно неконституційності яких звернулися визначені Конституцією України суб'єкти. Тобто Конституційний Суд України, який, за логікою Рішення, буде аналізувати дотримання зазначених критеріїв, здійснює вибірковий конституційний контроль і не має ефективних механізмів щодо запобігання обмеженням конституційних прав і свобод людини.

Наслідком запропонованого у Рішенні розуміння положення частини третьої статті 22 Конституції України є зміна Основного Закону України не уповноваженим на це органом шляхом тлумачення. Однак Конституційний Суд України не творить норми права, а досліджує їх, його функція - виявляти в нормах права прихований (імпліцитний) зміст. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України), яка здійснює свої повноваження від імені народу.

2. В абзаці четвертому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення зазначено, що Конституційний Суд України вважає за необхідне розвинути і конкретизувати сформульовані ним юридичні позиції щодо змісту положень частини третьої статті 22 Основного Закону України. Проте насправді Конституційний Суд України змінив зміст частини третьої статті 22 Конституції України і її розуміння Конституційним Судом України.

Як зазначено у Рішенні, Конституційний Суд України вже здійснював тлумачення зазначених конституційних положень, а також сформулював юридичну позицію, за якою "зміст прав і свобод людини - це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики" (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005).