Конституційний Суд України у Рішенні у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 1 липня 2014 року № 1556-VII зі змінами (далі - Закон № 1556), згідно з яким не може бути обрана, призначена (у тому числі виконувачем обов'язків) на посаду керівника закладу вищої освіти особа, яка "голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року".

Конституційний Суд України аргументував Рішення тим, що: 1) оспорювана норма є невизначеною, оскільки неможливо встановити, які з прийнятих 16 січня 2014 року законів належать до категорії диктаторських; 2) передбачена вказаною нормою заборона обіймати посади керівників закладів вищої освіти є юридичною відповідальністю, а народні депутати України не можуть нести юридичної відповідальності за результати голосування.

Принципово не погоджуюсь з підходами, які Конституційний Суд України застосував при вирішенні цієї справи, а ухвалене Рішення вважаю таким, що не базується на Конституції України. Викладена у ньому аргументація є суперечливою, сумнівною і непереконливою з юридичної точки зору та вказує на те, що Конституційний Суд України підійшов до вирішення цієї справи однобічно, якщо не сказати - упереджено.

Крім того, у Рішенні Конституційний Суд України виклав своє розуміння депутатського індемнітету (свободи виступів та голосування у парламенті), яке викривляє зміст положень частини другої статті 80 Конституції України .

Це спонукало мене, керуючись статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" , викласти стосовно Рішення окрему думку, в якій зазначити таке.

1. У Рішенні стверджується, що оспорювана норма Закону № 1556 є невизначеною, оскільки з її змісту незрозуміло, яким критерієм необхідно керуватися при визначенні того, чи є закон, прийнятий Верховною Радою України 16 січня 2014 року, "диктаторським". Конституційний Суд України зазначив, що із пункту 7 частини другої статті 42 Закону № 1556 випливає лише така ознака диктаторських законів, як прийняття їх 16 січня 2014 року. Однак ця ознака стосується усіх законів, прийнятих у той день, а тому неможливо однозначно встановити, які з них належать до категорії "диктаторських". На цій підставі зроблено висновок, що пункт 7 частини другої статті 42 Закону № 1556 не відповідає вимозі правової визначеності, а відтак суперечить частині першій статті 8 Конституції України (абзаци четвертий, дев'ятий - одинадцятий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення ).

Натомість у Конституційного Суду України не було б підстав для таких тверджень і висновку, якби він повно і всебічно розглянув справу, належним чином дослідив предмет конституційного контролю. У такому разі він би не лише встановив можливість чіткого виокремлення такої категорії законів, як диктаторські за властивою лише їм сукупністю ознак, а й з'ясував, що перелік цих законів закріплено на законодавчому рівні.

Йдеться про дев'ять законів, які були прийняті Верховною Радою України 16 січня 2014 року. Їх спільною суттєвою (змістовою) ознакою є те, що за існуючої на той час суспільно-політичної ситуації їх прийняття було спрямоване на збереження правлячого політичного режиму, обмеження реалізації громадянами конституційних прав (зокрема, на мирні зібрання, свободу слова та свободу пересування, свободу об'єднання у громадські організації), розширення можливостей для політичних репресій. Прийняття цих законів мало яскраво виражений антидемократичний характер і спричинило істотне загострення суспільної-політичної ситуації в країні, протистояння між учасниками масових акцій протесту та працівниками силових структур, яке призвело до людських жертв та інших тяжких наслідків. У суспільній свідомості ці закони розцінювалися як засіб збереження та зміцнення недемократичного політичного режиму (диктатури), а тому й були названі диктаторськими. Ця, по суті, народна назва й була застосована в тексті оспорюваного закону, що стало хоча й нетиповим прикладом вітчизняної нормотворчої техніки, але жодним чином не порушило принципу правової визначеності, на що безпідставно посилається Конституційний Суд України.

Спільною ознакою диктаторських законів є спосіб їх розгляду та ухвалення. Прийняття цих законів є безпрецедентним явищем в історії українського парламентаризму, яке характеризувалося відвертою профанацією законодавчого процесу з імітацією голосування та визначення його результатів. Очевидним є той факт, що розгляду та прийняття цих актів відповідно до процедури, передбаченої Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, не було, а мало місце лише створення видимості законодавчого процесу з використанням форми (засідання парламенту), місця проведення (зал засідань Верховної Ради України) та його учасників (частина народних депутатів України).

Диктаторські закони об'єднує і виокремлює "ручний" спосіб голосування за них (шляхом підняття руки) та грубе ігнорування законодавчої процедури, яким супроводжувалось їх прийняття - без попереднього розгляду законопроектів у комітетах, без надання текстів законопроектів народним депутатам України, без їх розгляду на засіданні Верховної Ради України та без фактичного визначення результатів голосування. Про те, що за диктаторські закони не було голосування, яке передбачає Конституція України і Регламент Верховної Ради України, а також не було проведено реального підрахунку голосів свідчить те, що: 1) підрахунок голосів проводився за надзвичайно короткий час (лічені секунди), за який такий підрахунок здійснити фізично неможливо; 2) в окремих випадках головуючий оголошував про прийняття закону ще до того, як голова лічильної комісії повідомляв про результати голосування; 3) у всіх дев'яти випадках голова лічильної комісії називав одну і ту ж кількість голосів, поданих "за" ці закони - 235; 4) про кількість тих, хто голосував "проти", "утримався" або "не голосував", взагалі не повідомлялося (ці обставини зафіксовані у стенограмі та відеозаписі пленарного засідання Верховної Ради України 16 січня 2014 року).

Формально-юридично перелік диктаторських законів зафіксовано у Законі України "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 28 січня 2014 року № 732-VII, який було прийнято у зв'язку з тим, що прийняття 16 січня 2014 року законів відбувалося з порушенням " Конституції України, норм Регламенту Верховної Ради України та без будь-якого обговорення і реального підрахунку голосів" (Пояснювальна записка до проекту цього закону). Законом № 732-VII визнано такими, що втратили чинність:

1) Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та процесуальних законів щодо додаткових заходів захисту безпеки громадян" від 16 січня 2014 року № 721-VII;

2) Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень під час проведення футбольних матчів" від 16 січня 2014 року № 722-VII;

3) Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі" від 16 січня 2014 року № 723-VII;

4) Закон України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 16 січня 2014 року № 724-VII;

5) Закон України "Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо заочного кримінального провадження" від 16 січня 2014 року № 725-VII;

6) Закон України "Про внесення зміни до Закону України "Про безоплатну правову допомогу" щодо відтермінування набрання чинності положеннями пункту 6 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" від 16 січня 2014 року № 726-VII;

7) Закон України "Про внесення зміни до статті 197 Податкового кодексу України щодо звільнення від обкладення податком на додану вартість операцій із ввезення на митну територію України природного газу" від 16 січня 2014 року № 727-VII;

8) Закон України "Про внесення зміни до статті 297 Кримінального кодексу України щодо відповідальності за осквернення або руйнування пам'ятників, споруджених в пам'ять тих, хто боровся проти нацизму в роки Другої світової війни - радянських воїнів-визволителів, учасників партизанського руху, підпільників, жертв нацистських переслідувань, а також воїнів-інтернаціоналістів та миротворців" від 16 січня 2014 року № 728-VII;

9) Закон України "Про внесення зміни до Кримінального кодексу України щодо відповідальності за заперечення чи виправдання злочинів фашизму" від 16 січня 2014 року № 729-VII.

Саме ці дев'ять законів і є тими диктаторськими законами, про які йшлося у пункті 7 частини другої статті 42 Закону № 1556 .

Крім цих законів, Верховна Рада України 16 січня 2014 року прийняла ще два закони України - "Про Державний бюджет України на 2014 рік" № 719-VII та "Про внесення змін до Закону України "Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань" № 731-VII. Однак вони приймалися окремо, голосування за них здійснювалося за допомогою електронної системи "Рада", і вони не були скасовані Законом України "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України" від 28 січня 2014 року № 732-VII. Тому за вказаними вище критеріями вони не належать до категорії диктаторських.

Натомість Конституційний Суд України застосував підхід, який штучно заплутав вирішення цього питання і дозволив зробити безпідставний висновок про неможливість однозначного встановлення, які з прийнятих 16 січня 2014 року законів належать до категорії диктаторських (підпункт 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення ).

2. Для визнання неконституційною оспорюваної норми Конституційний Суд України вказав ще й на те, що "пунктом 7 частини другої статті 42 Закону № 1556 фактично запроваджено юридичну відповідальність народного депутата України за результати голосування в минулому", що "порушує сутність встановленого у частині другій статті 80 Конституції України депутатського індемнітету" (абзаци третій, четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення ).

Водночас такий висновок не узгоджується з сутністю юридичної відповідальності, а тому є необґрунтованим.

За своєю правовою природою неможливість обрання/призначення на посаду керівника закладу вищої освіти особи, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року, є однією з умов, які разом з встановленими законом кваліфікаційними вимогами (наявність вченого звання та наукового ступеня, стажу роботи на посадах науково-педагогічних працівників тощо) визначають критерії добору кандидатів на посаду керівника закладу вищої освіти.

Частиною другою статті 42 Закону № 1556 передбачено сім умов, що унеможливлюють обрання/призначення на посаду керівника закладу вищої освіти і стосуються осіб, які: 1) за рішенням суду визнані недієздатними або дієздатність яких обмежена; 2) мають судимість за вчинення злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку; 3) відповідно до вироку суду позбавлені права обіймати відповідні посади; 4) за рішенням суду були визнані винними у вчиненні корупційного правопорушення - протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили; 5) піддавалися адміністративному стягненню за корупційне правопорушення - протягом року з дня набрання відповідним рішенням суду законної сили; 6) підпадають під дію частини третьої статті 1 Закону України "Про очищення влади" ; 7) голосували за диктаторські закони 16 січня 2014 року.

Запровадження таких обмежень обумовлено особливим характером діяльності керівника закладу вищої освіти, його роллю в освітній діяльності та вихованні учасників освітнього процесу. Така роль керівника визначається основними завданнями закладу вищої освіти, серед яких, зокрема, формування особистості шляхом патріотичного та правового виховання, утвердження в учасників освітнього процесу моральних цінностей, соціальної активності, громадянської позиції та відповідальності, збереження та примноження моральних цінностей і досягнень суспільства (стаття 26 Закону № 1556 ).

Заборона обрання/призначення на посаду керівника закладу вищої освіти особи, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року, обумовлена моральною, правовою та суспільною неприйнятністю позиції народних депутатів України, які голосували за вказані закони, особливо з урахуванням того факту, що найактивнішою верствою населення, яка брала участь в протестних акціях Революції Гідності, були саме студенти.

Ця неприйнятність визначається суспільно-політичною ситуацією в Україні, за якої приймалися диктаторські закони, спрямованістю цих законів, порядком їх розгляду та способом прийняття, тобто відвертим ігноруванням встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України відповідних законодавчих процедур, а також тими надзвичайно тяжкими наслідками (як загалом для суспільства, так і для великої кількості конкретних людей), які були спричинені прийняттям цих законів. Слід мати на увазі те, що диктаторські закони приймалися за антидемократичного політичного режиму, узурпації влади, придушення народного повстання, тотального порушення фундаментальних конституційних прав і свобод, свавілля державної влади, яка всупереч Конституції України намагалася стати над Українським народом. Відтак голосування за диктаторські закони за вказаних обставин щонайменше було аморальним і антисуспільним.

Тому заборона обіймати посаду керівника закладу вищої освіти для особи, яка голосувала за диктаторські закони 16 січня 2014 року, з огляду на ті високі морально-етичні вимоги, які пред'являються до кандидата на таку посаду, видається цілком обґрунтованою. Така заборона не є юридичною відповідальністю, оскільки реалізується на стадії призначення, обрання особи на посаду, тобто має перспективну дію і поширюється на правовідносини, які виникатимуть у майбутньому.

До такого ж висновку дійшов Конституційний Суд України, коли зазначив, що вказаною нормою "встановлено обмеження правового та організаційного характеру щодо обрання, призначення (у тому числі виконувачем обов'язків) особи на посаду керівника закладу вищої освіти, які поширюються на правовідносини, що виникнуть у майбутньому під час такого обрання, призначення" (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення ). Однак потім він зробив абсолютно протилежний висновок, згідно з яким зазначеною нормою "фактично запроваджено юридичну відповідальність народного депутата України за результати голосування в минулому" (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення ). Таким чином, Конституційний Суд України продемонстрував непослідовність позицій щодо розуміння сутності оспорюваної норми, обґрунтувавши їх взаємовиключними твердженнями.

З урахуванням обставин, за яких відбувалося прийняття диктаторських законів, вказану заборону можна розглядати як своєрідний люстраційний захід, спрямований на недопущення обіймати керівні посади у закладах вищої освіти особами, які не відповідають ключовим критеріям керівної діяльності у сфері освіти та виховання молоді. За своєю правовою природою люстрація є не видом юридичної відповідальності, а своєрідним критерієм відповідності перебування на певній посаді чи здійснення певної діяльності, що має особливе суспільне та державне значення.

3. Визначаючи пункт 7 частини другої статті 42 Закону № 1556 таким, що запроваджує юридичну відповідальність за підтримку диктаторських законів 16 січня 2014 року, Конституційний Суд України поклав в основу Рішення сумнівні з правової точки зору аргументи.

Так, для обґрунтування такого висновку він використав не лише оспорювану норму, але й іншу норму - пункт 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про вищу освіту" щодо встановлення обмежень при обранні на посаду (призначення виконувача обов'язків) керівника вищого навчального закладу" від 14 травня 2015 року № 415-VIII (далі - Закон № 415). Вказаним пунктом встановлено, що "виконувач обов'язків керівника вищого навчального закладу, який на день набрання чинності цим Законом підпадає під дію частини другої статті 42 цього Закону, підлягає звільненню засновником (засновниками) або уповноваженим ним (ними) органом (особою) протягом двох тижнів з дня набрання чинності цим Законом".

Застосувавши такий підхід, Конституційний Суд України констатував, що пункт 7 частини другої статті 42 Закону № 1556 у взаємозв'язку із пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону № 415 суперечить частині другій статті 80 Основного Закону України (абзац п'ятий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення ). Водночас таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Конституційний Суд України визнав лишепункт 7 частини другої статті 42 Закону № 1556 - без взаємозв'язку із вказаним положенням Закону № 415 (пункт 1 резолютивної частини Рішення ).