Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України Юрченко В.П. про узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ, Пленум Вищого адміністративного суду України

1. Доповідь судді Вищого адміністративного суду України Юрченко В.П. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів Узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду та вирішення адміністративних справ (додається) враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

На виконання пункту 1.6 плану роботи Вищого адміністративного суду України на перше півріччя 2016 року відділ узагальнення судової практики здійснив вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами першої інстанції глав 1-4 розділу III Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) під час розгляду та вирішення адміністративних справ.

Роздiл III КАС України "Провадження в суді першої інстанції", який досліджується, побудовано відповідно до етапів адміністративного процесу в суді першої інстанції - звернення до адміністративного суду і вирішення судом питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі (глава 1), підготовче провадження (глава 2), судовий розгляд справи (глава 3). Окремою главою врегульовано дії суду в разі виникнення обставин, що перешкоджають провадженню в адміністративній справі (глава 4).

Приписи цього розділу застосовується і під час провадження в судах апеляційної та касаційної інстанцій з урахуванням специфіки, що визначена відповідними розділами.

Об'єктом дослідження є правовідносини, які виникають у процесі застосування адміністративними судами положень КАС України на стадіях відкриття провадження в адміністративній справі, підготовчого провадження, судового розгляду.

Предметом дослідження є ухвали, постановлені адміністративними судами за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2015 року, що містяться в Єдиному державному реєстрі судових рішень.

Метою узагальнення є з'ясування причин, що призводять до неоднакового розуміння та застосування судами першої інстанції норм процесуального права, а також сприяння однаковому застосуванню процесуальних норм права під час вирішення питань щодо наявності підстав для відкриття провадження в адміністративних справах, на стадіях підготовчого провадження та судового розгляду справ.

У зв'язку із зазначеним у судах першої та апеляційної інстанцій витребувано інформацію щодо найбільш характерних помилок, які виникають у застосуванні судами першої інстанції процесуального закону, аналіз причин скасування судових рішень судами апеляційної та касаційної інстанцій, пропозиції відносно заходів, які необхідно вжити для формування єдиної судової практики.

Проведення аналізу судової практики у цій сфері обумовлено визначенням проблемних питань, що виникають під час застосування процесуальних норм на стадіях відкриття провадження в адміністративних справах, підготовчого провадження, судового розгляду.

При здійсненні узагальнення судової практики враховані статистичні дані окружних та апеляційних адміністративних судів, Вищого адміністративного суду України.

Відповідно до статистичних даних Вищого адміністративного суду України місцеві адміністративні суди (окружні адміністративні суди та місцеві загальні суди як адміністративні) упродовж 2014 року розглянули 316996 справ і матеріалів; із них повернули, залишили без розгляду або відмовили у відкритті провадження - 38975 (12 %): у т. ч. повернули матеріалів - 27421, що становить 9 % загальної кількості розглянутих справ і матеріалів; залишили без розгляду - 6724 (2 %), відмовили у відкритті провадження - 4830 (1 %).

За даними статистичної звітності, у 2015 році місцеві адміністративні суди (окружні адміністративні суди та місцеві загальні суди як адміністративні) розглянули 261653 справи і матеріали; із них повернуто, залишено без розгляду або відмовлено у відкритті провадження щодо 31219 матеріалів, або 12 %, у тому числі: повернули - 23906, або 9,2 %. Суди відмовили у відкритті провадження в 3869 (1 %) справах, залишили без розгляду 3444 (1 %) матеріали.

У 2014 році апеляційні адміністративні суди переглянули 284053 судові рішення. З них у 62174 справах, або 22 % розглянутих справ, рішення судів першої інстанції змінено чи скасовано.

Протягом аналізованого періоду апеляційні суди повернули 6788 матеріалів, або 2 % розглянутих матеріалів, відмовили у відкритті апеляційного провадження щодо 5285 (2 %) матеріалів, у 1693 матеріалах і справах (1 %) ухвалили інші рішення. У 62329 справах і матеріалах, або 21 % розглянутих справ і матеріалів, вимоги заявників задоволено.

Аналіз даних за видами оскаржуваного рішення показує, що апеляційні адміністративні суди переглянули 261703 постанови, або 92 % загальної кількості переглянутих судових рішень, та 22350 ухвал (8 %).

У загальній кількості судових рішень, переглянутих в апеляційному порядку:

4851 ухвала, або 2 %, про залишення позовної заяви без розгляду;

1863 ухвали (1 %) про повернення позовної заяви;

1431 ухвала (1 %) про відмову у відкритті провадження у справі;

1032 ухвали (0,4 %) про закриття провадження у справі;

13173 ухвали (5 %) з інших процесуальних питань.

У 2015 році апеляційні адміністративні суди розглянули 89842 справи за апеляційними скаргами, тобто на 194211 рішень менше, ніж у 2014 році. З них у 23953 справах, або 27 % розглянутих справ, рішення судів першої інстанції змінено чи скасовано, що на 5 % більше, ніж у 2014 році.

Аналіз даних показав, що апеляційні адміністративні суди переглянули 12296 ухвал (14 %). Динаміка свідчить про те, що кількість переглянутих ухвал судів першої інстанції серед загальної кількості судових рішень, переглянутих в апеляційному порядку, у 2015 році зросла на 6 %.

Так, у загальній кількості ухвал, переглянутих в апеляційному порядку:

3102 ухвали, або 3 %, про залишення позовної заяви без розгляду;

1252 ухвали (1 %) про повернення позовної заяви;

1094 ухвали (1 %) про відмову у відкритті провадження у справі;

1032 ухвали (0,4 %) про закриття провадження у справі;

5816 ухвал (6 %) з інших процесуальних питань.

Згідно зі статистичними даними, упродовж 2014 року Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції розглянув 574 справи та матеріали, з яких повернув, залишив без розгляду або відмовив у відкритті провадження щодо 399 (70 %) матеріалів, у тому числі: повернув - 268 (47 %), залишив без розгляду 54 (9 %), відмовив у відкритті провадження щодо 77 (13 %) матеріалів.

Протягом 2015 року Вищий адміністративний суд України як суд першої інстанції розглянув 477 справ і матеріалів (тобто на 97 одиниць менше, ніж у 2014 році), з яких повернув, залишив без розгляду або відмовив у відкритті провадження щодо 323 (68 %) матеріалів, у тому числі: повернув 191 (40 %, що на 7 % менше, ніж у 2014 році); залишив без розгляду - 36 (8 %) (на 1 % менше попереднього періоду) матеріалів та відмовив у відкритті провадження щодо 96 (20 %) (або на 7 % більше порівняно з 2014 роком) матеріалів.

Крім того, згідно з інформацією, наданою апеляційними адміністративними судами, варто зазначити таке.

Вінницький апеляційний адміністративний суд упродовж 2014 року переглянув 1423 ухвали судів першої інстанції, зокрема: 143 ухвали про повернення позовної заяви; 121 ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі; 73 ухвали про закриття провадження у справі; 344 ухвали про залишення без розгляду; 742 інших ухвали. За результатами апеляційного перегляду зазначених ухвал: залишено без змін 765 ухвал; змінено 19 ухвал; скасовано 639 ухвал.

Донецький апеляційний адміністративний суд протягом 2014 року переглянув 1068 ухвал суду першої інстанції, серед яких: 659 апеляційних скарг щодо перегляду ухвал залишив без задоволення; 394 ухвали скасував, у 15 ухвалах рішення змінив. Серед скасованих 394 рішень у 305 випадках справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Упродовж 2014 року в провадженні Житомирського апеляційного адміністративного суду перебувала 681 апеляційна скарга на ухвали судів першої інстанції, що постановлені на стадіях відкриття провадження в адміністративній справі, підготовчого провадження та судового розгляду, а саме:

61 ухвала про залишення позовної заяви без руху, з яких: 16 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 3 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 14 ухвал залишено без змін, 28 - скасовано;

144 ухвали про повернення позовної заяви, з яких: 20 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 3 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 40 ухвал залишено без змін, 75 - скасовано;

103 ухвали про відмову у відкритті провадження, з яких: 13 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 2 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 41 ухвалу залишена без змін, 40 - скасовано;

14 ухвал про забезпечення адміністративного позову, з яких: 10 ухвал залишено без змін, 4 - скасовано;

293 ухвали про залишення позовної заяви без розгляду, з яких: 10 апеляційних скарг повернуто особам, які з ними звернулись, у 9 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 148 ухвал залишено без змін, 113 - скасовано;

15 ухвал про зупинення провадження у справі, з яких: у 4 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 5 ухвал залишено без змін, 6 - скасовано;

51 ухвала про закриття провадження у справі, з яких: у 2 справах у відкритті апеляційного провадження відмовлено, 25 ухвал залишено без змін, 1 - змінена, 19 - скасовано.

Харківський апеляційний адміністративний суд в 2014 році переглянув 945 ухвал, постановлених судами першої інстанції на стадіях, визначених приписами глав 1-4 розділу III КАС України, з них про повернення позовної заяви - 187, про відмову у відкритті провадження у справі - 176, про закриття провадження у справі - 140, про залишення заяви без розгляду - 442.

Одеський апеляційний адміністративний суд змінив та скасував 905 процесуальних рішень судів першої інстанції, з них:

ухвал про залишення без розгляду - 306,

ухвал про повернення позовної заяви - 78;

ухвал про відмову у відкритті провадження у справі - 67;

ухвал про закриття провадження у справі - 53;

інших процесуальних рішень - 401.

Львівський апеляційний адміністративний суд переглянув 3625 ухвал, у тому числі:

ухвал про повернення позовної заяви - 321;

ухвал про відмову у відкритті провадження у справі - 220;

ухвал про закриття провадження - 200;

ухвал про залишення позовної заяви без розгляду - 1026;

інших процесуальних рішень - 1858.

Скасував 1699 ухвал, що становить 46,9 %.

(ст. 104 - 109 КАС УКРАЇНИ)

(ст. 104 - 106 КАС України)

Адміністративний позов пред'являється шляхом подання позовної заяви до суду першої інстанції (ст. 104 КАС України).

Нерідко позивачі, не дотримуючись вимог Кодексу, звертаються до судів із "заявами" та "скаргами", оскаржуючи дії, бездіяльність та рішення відповідачів, що є перешкодою для відкриття провадження у справі і підставою для залишення позовної заяви без руху.

Однак, як свідчить судова практика, проблемних питань щодо застосування вказаних положень закону в такому разі не виникає.

Статтею 105 КАС України визначено форму і зміст адміністративного позову, що мають особливе значення, оскільки саме на підставі цього первинного документа суддя вирішує питання про відкриття провадження у справі.

В адміністративному процесі, що базується на засадах змагальності й диспозитивності, особливого значення набуває зміст позовної заяви, на підставі якої суддя відкриває провадження у справі.

Від змісту позовної заяви залежать дії судді при вирішенні питання про відкриття провадження у справі, проведення подальших підготовчих дій для розгляду справи у судовому засіданні та при її розгляді по суті, у тому числі й про її судову юрисдикцію та підсудність, про визначення обставин, що мають значення для її вирішення, про залучення до процесу інших осіб, дослідження доказів тощо.

Під змістом позовних вимог мається на увазі визначення способу захисту свого права, свободи чи інтересу згідно з частиною четвертою статті 105 КАС України, який повинен формулюватися максимально чітко і зрозуміло.

У частині четвертій статті 105 КАС України зазначено про вимоги, які може містити адміністративний позов. Слід звертати увагу на те, що адміністративний позов суб'єкта владних повноважень може містити інші вимоги у випадках, встановлених законом (частина п'ята статті 105 цього Кодексу).

Крім того, правила цієї статті стосовно зазначення позивачем у позовній заяві способу захисту порушених прав не виключають можливості обрання іншого способу захисту і самим судом, оскільки зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі зобов'язує адміністративний суд до уточнення в судовому засіданні змісту позовних вимог з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.

Цей принцип зобов'язує адміністративний суд також і до уточнення позовних вимог з метою обрання відповідного способу захисту порушеного права. Разом із тим варто зауважити, що при вирішенні питання про відкриття провадження у справі суд з'ясовує лише ті питання, які передбачено у частині першій статті 106 КАС України, і не може виходити за межі позовних вимог та/або змінювати їх зміст. Уточнити позовні вимоги чи обрати інший спосіб захисту порушеного права суд може після відкриття провадження у справі (на стадії підготовчого провадження, а також при вирішенні спору по суті).

Вимоги, що пред'являються до змісту позовної заяви, чітко визначені у статті 106 КАС України, відповідно до якої у позовній заяві зазначаються: найменування адміністративного суду, до якого подається позовна заява; ім'я (найменування) позивача, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є; ім'я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі відомі; зміст позовних вимог згідно з частинами четвертою і п'ятою статті 105 цього Кодексу і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів. Також позивач повинен додати до позовної заяви її копії та копії всіх документів, що додаються до неї, відповідно до кількості відповідачів та третіх осіб, а також документ про сплату судового збору.

Суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи:

1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтею 106 цього Кодексу;

4) позовну заяву належить розглядати в порядку адміністративного судочинства;

5) подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними);

6) немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

При вирішенні питання про відкриття провадження в адміністративній справі суду слід також визначитися з такими питаннями: які саме права, свободи чи інтереси позивача порушені, в чому саме вони полягають і якими саме рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень вони порушені; чи належать спірні правовідносини до публічно-правових; чи не підлягають порушені права чи інтереси фізичної або юридичної особи захисту в порядку іншого судочинства.

Cтаття 106 КАС України стандартизує структуру позовної заяви - містить перелік загальних для всіх позовних заяв елементів (реквізитів), які дають необхідну інформацію для вирішення судом питання про відкриття провадження в адміністративній справі.

Разом із тим суд не повинен тлумачити положення статті у такий спосіб, щоб створювати штучні перешкоди для доступу до правосуддя в адміністративній справі.

Характерною помилкою щодо застосування статей 105 - 106 КАС України судами першої інстанції є формальний підхід до цих норм, внаслідок чого позовні заяви безпідставно залишаються без руху та повертаються.

Відповідно до частини першої статті 108 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтею 106 цього Кодексу, постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху, у якій зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб їх усунення і встановлюється строк, достатній для усунення недоліків.

Таким чином, якщо позивач не дотримав якоїсь із вимог до позовної заяви і відсутність певної інформації не дає можливості суду вирішити питання про відкриття провадження в адміністративній справі та виконати обов'язок з повідомлення про це осіб, які беруть участь у справі, суд залишає позовну заяву без руху і пропонує позивачеві виправити виявлені недоліки.

Важливо, що прецедентна практика Європейського суду з прав людини виходить з того, що, реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод , кожна держава - учасниця цієї Конвенції має право встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити перетворення судового процесу у безладний рух. У зв'язку з наведеним залишення позову без руху з підстав, передбачених законом (невідповідність позовної заяви вимогам щодо її змісту, несплата судового збору тощо), не є порушенням права на справедливий судовий захист. Разом із тим Європейський суд зазначає, що не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним (Рішення Суду у справі Жоффр де ля Прадель проти Франції від 16 грудня 1992 року).

Відсутність хоча б одного реквізиту, визначеного статтею 106 Кодексу, може бути самостійною підставою для залишення позовної заяви без руху.

Аналіз судової практики на стадії відкриття провадження в адміністративній справі в цілому свідчить про те, що судами першої інстанції правильно застосовуються норми матеріального та процесуального права при розгляді адміністративних справ.

Разом із тим, як показує судова практика, основними причинами залишення позовних заяв без руху в 2014-2015 роках були:

несплата судового збору (не надання квитанції або ж доказів на підтвердження підстав звільнення позивача від сплати судового збору, не зарахування судового збору до Державного бюджету, зарахування судового збору не до належного спеціального фонду Державного бюджету України);

ненадання доказів дотримання строку звернення до адміністративного суду, або в разі пропущення строку, заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з обґрунтуванням причин поважності пропущення такого строку;

ненадання суб'єктом владних повноважень доказів надіслання відповідачу та/або третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів;

невідповідність іншим вимогам статті 106 КАС України.

Так, отримавши матеріали позовної заяви, суддя зобов'язаний встановлювати факт їх подання особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність, та наявності у представника належних повноважень (якщо позовну заяву подано представником). У цьому контексті, як показує аналіз судової практики, суди припускаються помилок при визначенні повноважень представника.

Наприклад, Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 30 вересня 2014 року у справі № 822/4134/14 за позовом ФОП Макарової О.В. до виконавчої дирекції Хмельницького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про скасування рішення позовну заяву повернув ФОП у зв'язку з тим, що позовна заява підписана особою, яка не має повноважень на ведення цієї справи.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 грудня 2014 року скасував ухвалу суду першої інстанції як таку, що перешкоджає судовому розгляду, а справу направив для продовження розгляду. Суд апеляційної інстанції зазначив, що у разі виникнення сумнівів щодо наявності у довіреної особи повноважень на подання та підписання позовної заяви від імені позивача суд першої інстанції, в порядку частини першої статті 108 КАС України, повинен був залишити позовну заяву без руху та надати строк для долучення до матеріалів справи належних доказів, які б підтверджували повноваження представника позивача на підписання та подання позовної заяви до суду. Натомість суд першої інстанції помилково дійшов передчасного висновку, що позов подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.

Наступною підставою для залишення позовної заяви без руху було порушення пункту 4 частини першої статті 106 КАС України.

Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд першої інстанції дійшов висновку, що на порушення пункту 4 частини першої статті 106 КАС України з поданої позивачем до суду позовної заяви практично неможливо встановити її зміст та виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а також роз'яснив про вимоги до позовної заяви, а саме позовна заява повинна містити: виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; правове обґрунтування на підтвердження незаконності дій відповідачів; доводи стосовно допущення суб'єктами владних повноважень порушень закону під час здійснення владних управлінських функцій щодо позивача; докази на підтвердження порушення прав позивача з боку відповідачів саме при здійсненні ними владних управлінських функцій.

У межах строку, встановленого судом для усунення недоліків позову, до суду першої інстанції надійшло клопотання позивача про відкриття провадження у справі, до якого додано, зокрема, копії позовної заяви, які є ідентичними первинній позовній заяві.

Дослідивши клопотання, подане позивачем на виконання ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 жовтня 2014 року, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції про повернення позову позивачеві є законним та обґрунтованим. Апеляційний суд погодився з висновком суду першої інстанції, що в повній мірі позивач не виконав вказаних у ній вимог і недоліків позову повністю не усунув, зокрема, враховуючи, що судом позивачу були роз'яснені вимоги до позовної заяви в ухвалі від 20 жовтня 2014 року у частині зазначення у позовній заяві викладу обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, правового обґрунтування на підтвердження незаконності дій відповідачів, доводів стосовно допущення суб'єктами владних повноважень порушень закону під час здійснення владних управлінських функцій щодо позивача та доказів на підтвердження порушення прав позивача з боку відповідачів саме при здійсненні ними владних управлінських функцій, а позивачем вказаних обставин у позовній заяві не зазначено та будь-яких доказів не надано -1.

В іншій справі, залишаючи позов без руху, суд першої інстанції виходив з того, що позовна заява була подана без додержання вимог статті 106 КАС України, а саме позивачем не конкретизовано позовну вимогу щодо зобов'язання відповідача усунути допущені порушення його права.

Залишаючи ухвалу суду першої інстанції про залишення позовної заяви без руху без змін, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у прохальній частині позовної заяви не зазначено, у чому саме полягають допущені пенсійним органом порушення права позивача та яким чином ці порушення мають бути усунуті. Отже, позивачу необхідно було більш чітко та зрозуміло викласти вищезазначені вимоги, належним чином обґрунтувавши їх -2.

Як показав аналіз ухвал про залишення без руху позовної заяви, багато проблем у суддів виникало також при застосуванні частини другої статті 106 КАС України, яка передбачає, що на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач зазначає докази, а в разі неможливості - зазначає докази, які не може самостійно надати, із зазначенням причин неможливості їх подання, про які йому відомо і які можуть бути використані судом.

Залишаючи позовну заяву без руху з цієї підстави, суди не завжди враховували положення КАС України щодо дослідження доказів у сукупності.

Так, відповідно до частини четвертої статті 11 КАС України, судом вживаються передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Згідно зі статтею 49 КАС України сторони мають право надавати докази та брати участь у їх досліджені.

Статтею 111 КАС України суду надано можливість у попередньому судовому засіданні з'ясувати докази, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.

Крім того, приписами частини шостої статті 71 КАС України передбачено, що в разі, якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.

З огляду на приписи вказаних статей незазначення у позовній заяві позивачем доказів, про які йому відомо і які можуть бути використані судом, не може бути перешкодою для відкриття провадження у справі, оскільки суд не позбавлений права на витребування таких доказів і у разі їх ненадання повинен вирішити справу на основі наявних доказів.

Аналіз наведених норм чинного законодавства та зміст судових рішень дають підстави для висновку, що виявлені недоліки позовної заяви часто мають формальний характер і не перешкоджають суду вчинити дії, необхідні для відкриття провадження у справі, та розглянути спір по суті заявленого позову, а виявлені недоліки є незначними та можуть бути усунуті судом шляхом опитування позивача в судовому засіданні, витребування доказів тощо.

Так, суди апеляційної та касаційної інстанцій, переглядаючи ухвали судів попередніх інстанцій, доходили до висновків, що судді постановляють ухвали про залишення позову без руху для усунення в позовних заявах недоліків, яких фактично не існує або які не перешкоджають відкриттю провадження, і повертають заяви позивачам з тих підстав, що не вказані номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти, не додані копії паспортів, ідентифікаційних кодів, докази на підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, з мотивів незрозумілості, неясності позовних вимог, оскільки в позові не вказано про необхідність залучення третьої особи. Тобто вказані недоліки, як правило, не є перешкодою для відкриття провадження у справі, внаслідок чого ухвали скасовуються судами апеляційної та касаційної інстанцій і направляються до судів першої інстанції для вирішення питання щодо продовження розгляду справ.

Основною підставою залишення позовної заяви без руху здебільшого є несплата судового збору або сплата не в повному обсязі.

Питання сплати судового збору є актуальним не лише на стадії відкриття провадження у справі, й у разі збільшення позовних вимог відповідно до статті 137 КАС України. Так, наприклад, Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою відкрив провадження у справі № 11/424 за позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправними постанов та відшкодування шкоди. 03 вересня 2013 року позивачем було подано до суду заяву про збільшення позовних вимог, яку ухвалою від 28 лютого 2014 року повернув позивачу. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 28 лютого 2014 року вирішив спір по суті заявлених первісних позовних вимог та у задоволенні позову відмовив. Суд першої інстанції, відмовляючи в прийнятті заяви, зазначив, що відповідно до статті 137 КАС України заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам статті 106 цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу.

Зі змісту вказаного рішення суду вбачається, що однією з підстав повернення заяви про збільшення позовних вимог стала невідповідність заяви вимогам статті 106 КАС України. Суд першої інстанції зазначив, що відповідно до частини третьої статті 106 КАС України до позовної заяви додається документ про сплату судового збору, крім випадків, коли його не належить сплачувати.

Прикладом неправильного визначення розміру судового збору є наступна справа.

Донецький окружний адміністративний суд ухвалою від 15 квітня 2014 року позовну заяву Українського науково-дослідного інституту соляної промисловості до Слов'янської об'єднаної державної фінансової інспекції про визнання протиправним та скасування повторних вимог повернув, згідно з пунктом 1 частини третьої статті 108 КАС України у зв'язку з ненаданням документа про сплату судового збору за подання позову майнового характеру -3.

Донецький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 травня 2014 року вказану ухвалу скасував, як таку, що постановлена з порушенням норм процесуального права. Колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що позивачем правильно було сплачено судовій збір у розмірі 73,08 грн. при поданні адміністративного позову як немайнового, оскільки позивач звернувся з вимогою до відповідача про визнання протиправними та скасування пунктів 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 повторних вимог Слов'янської об'єднаної державної фінансової інспекції № 28-11/181 від 20 лютого 2014 року, тобто зазначений позов є позовом немайнового характеру.

Як приклад правильного визначення розміру судового збору можна навести таку справу. 4

Полтавський окружний адміністративний суд залишив без руху позовну заяву, оскільки її вимоги стосувались скасування податкових повідомлень-рішень про нарахування штрафних (фінансових) санкцій у загальному розмірі 737715 грн., а сплата судового збору була здійснена на суму 6,88 грн., як за немайновий спір. Суд першої інстанції ухвалою, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду, позовну заяву залишив без руху із зазначенням необхідності сплатити судовий збір у належному розмірі, оскільки заявлені позовні вимоги свідчать про майновий характер спору.

Іншою підставою залишення позовної заяви без руху є відсутність доказів надсилання позовної заяви. Так, відповідно до частини третьої статті 106 КАС України до позовної заяви додаються її копії та копії всіх документів, що приєднуються до неї, відповідно до кількості відповідачів і третіх осіб, крім випадків подання адміністративного позову суб'єктом владних повноважень. Суб'єкт владних повноважень при поданні адміністративного позову зобов'язаний додати до позовної заяви доказ надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів.

Необхідно зазначити, що судді правомірно зобов'язують суб'єкта владних повноважень надати докази надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів.

Таким чином, недоліки позовної заяви повинні бути такими, що перешкоджають суду вирішити питання про відкриття провадження в адміністративній справі та виконати обов'язок з повідомлення про це осіб, які беруть участь у справі.

Відповідно до частини третьої статті 108 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо: позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху; позивач до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання; позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності; позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має повноважень на ведення справи; у провадженні цього або іншого адміністративного суду є справа про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав; справа не підсудна цьому адміністративному суду; якщо позовну заяву із вимогою стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, подано суб'єктом владних повноважень до закінчення строку, передбаченого частиною п'ятою статті 99 цього Кодексу.

Важливо, щоб при прийнятті рішення про повернення позовної заяви з підстав неусунення недоліків суд ретельно перевірив, чи отримана позивачем ухвала про залишення позову без руху у строк, достатній для її виконання, та чи забезпечена позивачу можливість для усунення недоліків, на які вказав суд, тривалість строку, який у кожному конкретному випадку повинен встановлюватись з урахуванням характеру недоліків та реальної можливості виправлення недоліків з дня отримання позивачем ухвали та враховувати положення частини дев'ятої статті 103 КАС України, згідно з якою строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява, скарга, інші документи чи матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передано іншими відповідними засобами зв'язку.

Так, суддя Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області ухвалою від 15 квітня 2015 року позов повернув позивачеві. На обґрунтування прийнятого рішення суд зазначив, що позивач не усунув недоліки, зазначені в ухвалі від 26 березня 2015 року.

Суд апеляційної інстанції, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, виходив з того, що, як видно з матеріалів справи, зокрема, супровідного листа УПФ України в м. Ужгороді від 10 квітня 2015 року № 3681/08 та рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення, виплату поштового переказу, позивачем були усунуті недоліки позовної заяви 10 квітня 2015 року і цього ж дня лист із додатками на 17 аркушах був зданий на пошту, надісланий на адресу Ужгородського міськрайонного суду та отриманий останнім 14 квітня 2015 року -5.

Подібні помилки є численними в судах першої інстанції, що призводить до порушень прав осіб на судовий захист та судової тяганини.

Як приклад можна навести таку справу -6.

Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалою від 24 січня 2014 року позовну заяву УПФ України в Чемеровецькому районі Хмельницької області до відділення виконавчої дирекції Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України в Чемеровецькому районі про стягнення заборгованості повернув позивачу, оскільки недоліки, вказані в ухвалі про залишення позову без руху від 10 січня 2015 року, не було усунуто у встановлений судом строк.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 18 лютого 2014 року скасував зазначену ухвалу, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду виходячи з того, що суд визначив строк для усунення недоліків до 20 січня 2014 року, а ухвалу про повернення позовної заяви прийняв 24 січня 2014 року, тому вважає, що вказана ухвала прийнята судом передчасно.

Щодо питання про відкликання позовної заяви, то варто зазначити таке. Пунктом 2 частини третьої статті 108 КАС України передбачено, що суд повертає позовну заяву, якщо позивач до відкриття провадження в адміністративній справі подав заяву про її відкликання. Слід зауважити, що законодавцем надано право позивачу відмовитись від позову (статті 51, 112, 136, 194, 203, 219 КАС України) або відкликати позов (пункт 2 частини третьої статті 108, стаття 155 КАС України), що не є тотожними поняттями та має різні правові наслідки. При здійсненні цього узагальнення порушень при застосуванні вказаних положень закону судами встановлено не було.

Встановлення факту того, чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність та чи має представник належні повноваження на ведення справи в суді (якщо позовну заяву подано представником) після одержання позовної заяви теж має визначальне значення.

Як приклад, можна навести таку справу -7.

-____________

7 Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2015 року (справа № 816/2026/15) - 48075109.

Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою від 08 червня 2015 року позовну заяву Кременчуцької філії товариства з обмеженою відповідальністю "Експансія" до Автозаводського відділу державної виконавчої служби Кременчуцького міського управління юстиції про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування постанови повернув позивачеві. Суд першої інстанції, ухвалюючи це рішення, керувався положеннями пункту 3 частини третьої статті 108 КАС України, відповідно до якої позовна заява повертається позивачеві, якщо її подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності. Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду погодилася з висновками суду першої інстанції з тих підстав, що позовна заява була подана Кременчуцькою філією товариства з обмеженою відповідальністю "Експансія" та підписана представником Кременчуцької філії товариства з обмеженою відповідальністю "Експансія" на підставі довіреності від 05 січня 2015 року, виданої на представлення інтересів Кременчуцької філії товариства з обмеженою відповідальністю "Експансія". Разом із тим колегія суддів погодилася з висновком суду першої інстанції, що філії не є юридичними особами, а отже, у розумінні статті 50 КАС України, не можуть бути стороною в адміністративному процесі, зокрема позивачем.

За приписами частини сьомої статті 56 КАС України законним представником органу, підприємства, установи, організації в суді є його керівник чи інша особа, уповноважена законом, положенням, статутом.

Повноваження особи як представника, яка представляє інтереси особи на підставі довіреності, повинні бути безпосередньо обумовлені цією довіреністю. Вважається за необхідне, що у довіреності мають бути визначені та конкретизовані права представника на вчинення процесуальних дій, на які його уповноважено, чи наділено правом звернення представника до судів України в інтересах довірителя, у тому числі підписувати та подавати позовні заяви в інтересах довірителя.

Суду ухвалою позовну заяву повернув представнику у зв'язку з тим, що довіреністю від 19 липня 2013 року гр. Ш. не наділено правом підпису та подачі позову до Хмельницького окружного адміністративного суду та будь-яких інших судів України.

Однак Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28 січня 2014 року вказану ухвалу скасував як таку, що перешкоджає судовому розгляду, чим порушив право податкового органу на доступ до правосуддя. Колегія суддів в ухвалі зазначила, що з тексту вказаної довіреності вбачається, що представника наділено правом представляти інтереси Красилівської ОДПІ Головного управління Міндоходів у Хмельницькій області в усіх державних органах, установах, підприємствах, місцевих, апеляційних судах, вищих спеціалізованих судах, Верховному Суді України з усіма правами та обов'язками, а також підписання усіх процесуальних документів -8.

Повертаючи позовні заяви відповідно до пункту 4 частини третьої статті 108 КАС України, суди повинні враховувати, чи наділений представник позивача повноваженнями, зокрема, на підписання позову і вчинення необхідних дій у судах.

Крім того, встановлення факту подання до суду позову особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або від імені позивача - особою, яка не має повноважень на ведення справи, є підставою для повернення позивачеві заяви, а не постановлення ухвали про залишення позову без руху. -9

За змістом частини першої статті 56 КАС України, а також частин четвертої і п'ятої статті 106 КАС України право на звернення до суду з позовною заявою має також представник позивача. Згідно з частиною третьою статті 58 КАС України представники беруть участь в адміністративному процесі на основі договору або закону. Залежно від підстав представництва КАС України встановлює вимоги до документів, які підтверджують повноваження представників (стаття 58 КАС України).

У зв'язку з цим відсутність повноважень на ведення справи в суді як підставу для повернення позовної заяви слід розмежовувати з відсутністю серед доданих до позовної заяви матеріалів належного документа, що підтверджує повноваження представника на ведення справи в суді, наявність якого є обов'язковою, якщо позовну заяву підписує та, відповідно, подає до суду представник позивача (частина п'ята статті 106 КАС України).

Іншим прикладом залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви є практика Вищого адміністративного суду України (як суду першої інстанції) та Верховного Суду України.

24 лютого 2014 року позивачка звернулася до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом у порядку статті 171-1 КАС України, у якому просила скасувати рішення Вищої ради юстиції від 07 лютого 2007 року. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 20 березня 2014 року позовну заяву залишив без руху та надав їй строк до 11 квітня 2014 року для усунення вказаних в ухвалі недоліків, а ухвалою від 15 квітня 2014 року позовну заяву визнав неподаною та повернув позивачу.

Перевіривши за матеріалами справи наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про те, що Вищий адміністративний суд України правомірно повернув позовну заяву позивачці згідно з пунктом 1 частини третьої статті 108 КАС України, оскільки вона не усунула вказані в ухвалі суду від 20 березня 2014 року недоліки, а саме: не привела зміст позовних вимог у відповідність із частинами четвертою і п'ятою статті 105 КАС України, у заяві відсутні будь-які доводи і обґрунтування стосовно допущення суб'єктом владних повноважень порушень закону під час здійснення владних управлінських функцій щодо неї. Крім того, всупереч статті 15 КАС України та статті 14 Закону України від 03 липня 2012 року № 5029-VI "Про засади державної мовної політики" (далі - Закон № 5029-VI) заява викладена не державною, а російською мовою. Відповідно до статті 15 КАС України мова адміністративного судочинства визначається статтею 14 Закону № 5029-VI . Відповідно до частини третьої статті 14 Закону № 5029-VI сторони, які беруть участь у справі, подають до суду письмові процесуальні документи і докази, викладені державною мовою. Державною мовою України є українська мова (стаття 10 Конституції України та стаття 6 Закону № 5029-VI ). -10

Наступною підставою для повернення позовної заяви є те, що справа не підсудна цьому адміністративному суду (пункт 6 частини третьої статті 108 КАС України).

Підсудність в адміністративному судочинстві - це розмежування компетенції між окремими ланками системи адміністративних судів і між адміністративними судами однієї ланки щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції.

Питання адміністративної юрисдикції і підсудності адміністративних справ врегульовані главою 12 розділу II КАС України. Їх правильне тлумачення призводить до скасування судових рішень.

Відповідно до пункту 7 частини третьої статті 108 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позовну заяву з вимогою стягнення грошових коштів, яка ґрунтується на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, подано суб'єктом владних повноважень до закінчення строку, передбаченого частиною п'ятою статті 99 цього Кодексу.

Для прикладу наведемо таку справу -11.

Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва ухвалою повернув позов Управління Пенсійного фонду України у Дніпровському районі м. Києва до Товариства з обмеженою відповідальністю "Лір" про стягнення заборгованості зі сплати страхових внесків. Як вбачається з матеріалів позовної заяви, позивач просив суд стягнути з відповідача заборгованість зі сплати страхових внесків на підставі вимоги про сплату боргу № Ю-0057 від 01 серпня 2014 року. При цьому з матеріалів справи вбачається, що вказана вимога направлена на адресу відповідача рекомендованим поштовим відправленням, яке не вручено йому з незалежних від УПФУ причин та повернуто відправнику 09 вересня 2014 року. Вказана інформація також підтверджується і відомостями з офіційного сайту УДППЗ "Укрпошта" в розділі "Відстеження поштових відправлень".

Таким чином, місячний строк на оскарження вимоги про сплату боргу, передбачений частиною п'ятою статті 99 КАС України, на момент подання позову до суду не закінчився, оскільки адміністративний позов поданий до канцелярії суду 30 вересня 2014 року.

В іншій справі суддя Житомирського окружного адміністративного суду ухвалою від 25 серпня 2015 року повернув позовну заяву Житомирської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Житомирській області до фізичної особи - підприємця про стягнення податкового боргу. Як було встановлено судом, із позовною заявою Житомирська ОДПІ звернулася 19 серпня 2015 року. До позовної заяви додано податкову вимогу від 12 серпня 2015 року № 5985-25. Таким чином, Житомирська ОДПІ звернулася до суду із позовом про стягнення коштів платника податків з порушенням строку, встановленого Податковим кодексом України, та раніше строку, визначеного частиною п'ятою статті 99 КАС України -12.

Ухвали суду про залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви можуть бути оскаржені. Однак це не позбавляє особу повторно звернутися до адміністративного суду у порядку, встановленому КАС України.

Відповідно до частини другої статті 5 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Частиною першою статті 99 КАС України передбачено, що адміністративний позов може бути поданий у межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншим законом.

З вимог КАС України вбачається, що суд, оцінюючи обставини, що перешкоджали особі у здійсненні права на своєчасне оскарження відповідних дій, бездіяльності та рішень органів владних повноважень (або його посадових, службових осіб) у публічно-правових відносинах, повинен виходити з оцінки та аналізу всіх наведених особою доводів.

Так, під поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини повинні бути підтверджені відповідними та належними доказами.

Адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала (частина перша статті 100 КАС України).

Згідно з частиною другою статті 100 КАС України позовна заява може бути залишена без розгляду, зокрема, на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі.

Якщо позивач пропустив строк звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом, з позовних матеріалів не вбачається достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, то вказані обставини дають судді підставу для постановлення ухвали про залишення позовної заяви без розгляду.

Незважаючи на те, що згідно зі статтею 100 КАС України, яка є загальною, визначення підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду віднесено до компетенції суду, на стадії відкриття провадження у справі питання про залишення позовної заяви без розгляду вирішує суддя одноособово, оскільки частина п'ята статті 107 КАС України, яка є спеціальною, вирішення вказаного питання відносить до компетенції судді.

Ухвала судді про залишення позовної заяви без розгляду викладається окремим документом і складається з урахуванням загальних вимог до ухвали суду, встановлених статтею 165 КАС України. Копія такої ухвали невідкладно надсилається особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами. Водночас копія цієї позовної заяви залишається в суді. Копії доданих до позовної заяви документів також доцільно залишити у суді, щоб у разі оскарження ухвали направити їх до суду апеляційної інстанції.

Особа, яка подала позовну заяву, має право оскаржити ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду як таку, що перешкоджає провадженню в адміністративній справі.

Під час здійснення цього узагальнення виявлено, що суди не завжди правильно застосовували вказані положення Кодексу.

Так, Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 серпня 2015 року скасував ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 червня 2015 року про залишення без розгляду адміністративного позову гр. Г. до територіального управління Державної судової адміністрації України у Чернігівській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії у зв'язку з таким. -13

Колегія суддів зазначила, що адміністративний позов підлягає залишенню без розгляду лише в тому разі, коли суд за заявою особи, яка його подала, не знайде підстав для поновлення строку. У разі відсутності клопотання про поновлення строку звернення до адміністративного суду суддя повинен діяти в порядку, встановленому статтями 106, 108 КАС України. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 106 КАС України в позовній заяві в разі необхідності зазначається заява про поновлення строку звернення до адміністративного суду.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суддя, встановивши, що позивач пропустив строк звернення до суду з адміністративним позовом, проте не заявив клопотання про його поновлення, повинен був залишити такий адміністративний позов без руху в порядку, встановленому статтею 108 КАС України, з посиланням на те, що він оформлений без дотримання вимог пункту 5 частини першої статті 106 КАС України.

В іншій справі Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою відмовив у задоволенні апеляційної скарги та залишив без змін ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва. -14

Так, позивач просив визнати протиправними та скасувати рішення про визначення митної вартості товарів, які прийняті відповідачем 19 березня 2012 року. З матеріалів справи встановлено, що не погоджуючись з митною вартістю товару, визначеною відповідачем, позивач звернувся до Київської регіональної митниці з заявами про дозвіл на оформлення товару у вільний обіг під гарантійне зобов'язання у вигляді сплати до Державного бюджету України сум податків та зборів, згідно з митною вартістю товарів, визначеною митним органом. Відповідно до листів від 20 березня 2012 року відповідач надав згоду позивачу на випуск товарів у вільний обіг під гарантійні зобов'язання.

03 травня 2012 року товариство звернулося до митного органу з заявою (скаргою) про перегляд вищезазначених рішень про визначення митної вартості товарів. Рішенням Київської регіональної митниці, яке оформлено листом від 07 червня 2012 року, позивачу відмовлено в перегляді рішень про коригування митної вартості товарів та повідомлено про можливість оскарження рішень митного органу про визначення митної вартості товарів до суду.

Таким чином, місячний строк на звернення до суду, що передбачений Кодексом, сплинув у 2012 році, а позивач звернувся до суду з цим позовом лише 03 грудня 2014 року.

Крім того, колегія суддів апеляційної інстанції не взяла до уваги доводи, викладені в апеляційній скарзі, що в цій справі має застосовуватись 1095-денний строк на звернення до суду, оскільки норми Податкового кодексу України на спірні правовідносини не розповсюджуються, а рішення про коригування митної вартості не є податковим повідомлення-рішенням або іншим рішення контролюючого органу про нарахування грошового зобов'язання.

У тих випадках, коли позивач помилково обчислив строк звернення до суду і звернувся з проханням визнати причину пропуску строку звернення до суду поважною, суди відкривали провадження у справі, зазначаючи в ухвалі про дотримання строку звернення до суду.

Якщо з наданих доказів не вбачалося поважності причин пропуску строку, суди залишали позовну заяву без розгляду. Разом із тим траплялися випадки, коли суди залишали позовну заяву без руху з мотивів неподання доказів щодо дотримання строку звернення до суду або ж відкривали провадження і з'ясовували ці обставини в попередньому судовому засіданні. Така позиція судів відповідає принципу забезпечення права особи на доступ до судочинства.

Аналіз судової практики свідчить, що у разі підтвердження наявності поважних причин пропуску строку звернення до суду суди здебільшого однією ухвалою вирішували питання про поважність причини пропуску строку звернення до суду і про відкриття провадження у справі.

Якщо на стадії відкриття провадження питання про застосування наслідків пропуску строку звернення до суду не вирішувалося, суди, керуючись частиною другою статті 100 КАС України, вирішували це питання під час підготовчого провадження або під час судового розгляду справи з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які беруть участь у справі.

Питання відкриття провадження є найбільш актуальним з огляду на необхідність забезпечення реалізації гарантованого Конституцією та законами України доступу особи до правосуддя, тому стаття 109 КАС України встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, який розширеному тлумаченню не підлягає.

Так, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі лише, якщо:

1) заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства;

2) у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав є такі, що набрали законної сили: постанова суду; ухвала суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі; ухвала про закриття провадження в адміністративній справі; ухвала про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з пропуском строку звернення до адміністративного суду (крім випадків, коли така ухвала винесена до відкриття провадження в адміністративній справі);

3) настала смерть фізичної особи чи припинено юридичну особу, які звернулися із позовною заявою або до яких пред'явлено адміністративний позов, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва.

Найпоширенішою підставою для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі є те, коли заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Водночас і найбільші труднощі на цій стадії процесу у судів виникають при визначенні судової юрисдикції.

Застосовуючи вказану підставу для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, суд фактично вказує, що він не компетентний вирішувати вимоги поданої заяви, оскільки відповідно до статті 19 Конституції України він зобов'язаний діяти в межах повноважень, встановлених законом. Зазвичай заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, якщо спірні правовідносини не є публічно-правовими або у спорі відсутній суб'єкт владних повноважень, або взагалі відсутній спір, тобто розгляд справи за заявою не належить до компетенції адміністративних судів, визначеної статтею 17 з урахуванням пункту 1 частини першої статті 3, статей 4 і 21 КАС України.

Разом із тим якщо в порядку адміністративного судочинства не належить розглядати лише частину вимог позовної заяви, то суддя адміністративного суду (однією або двома ухвалами) відкриває провадження у справі у підсудній йому частині, а щодо решти вимог - відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі за такими вимогами.

На практиці питання про юрисдикцію справи (належність до компетенції адміністративних судів, визначеної статтею 17 КАС України) є досить неоднозначним. Тому здебільшого, коли на стадії відкриття провадження суди були не впевнені, в якому порядку має розглядатися справа, вони відкривали провадження і з'ясовували це в попередньому судовому засіданні за участю сторін. Якщо після відкриття провадження у справі суд доходив до висновку, що справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, в таких випадках провадження у справі закривалося на підставі пункту першого частини першої статті 157 КАС України.

Для правильного вирішення питання юрисдикції справи слід керуватися вимогами пункту 1 частини першої статті 3 КАС України, згідно з якими справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Для прикладу наведемо справу № 705/4160/15-а за адміністративним позовом гр. Ш. до Уманського міського відділу Управління МВС України в Черкаській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії.

Уманський міськрайонний суд Черкаської області ухвалою від 23 липня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27 серпня 2015 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі. Колегія суддів погодилася з таким висновком суду першої інстанції, оскільки вказана позовна заява не може розглядатись у порядку адміністративного судочинства, оскільки предметом спору є визнання протиправними дій Управління МВС України в Черкаській області щодо відмови в реєстрації досудового розслідування за відсутності в діях кримінального правопорушення та повинна розглядатись у порядку кримінального судочинства -15.

Відповідно до частини другої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.

Тобто при оскарженні рішення суб'єкта владних повноважень особа має право також заявити і вимоги про відшкодування шкоди, завданої цим рішенням. Відповідно коли у своїх позовних вимогах позивач не просить скасувати будь-яке рішення суб'єкта владних повноважень (визнати його дії чи бездіяльність неправомірною тощо), такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

До таких висновків дійшов Вищий адміністративний суд у своїй ухвалі від 20 жовтня 2015 року, якою було залишено без задоволення касаційну скаргу Львівської митниці на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2013 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2013 року у справі за позовом гр. Є. до Львівської митниці, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - Державна казначейська служба України, про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії.

Чернівецький окружний адміністративний суд постановою від 25 лютого 2013 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 07 травня 2013 року, адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправними дії митниці, які полягають у несвоєчасному поверненні зі складів митних органів транспортного засобу, який належить позивачу; визнав протиправними дії митниці, які полягають у стягненні з позивача коштів за зберігання товарів та транспортних засобів на складах митних органів; стягнув з Державного бюджету України в особі Львівської митниці на користь позивача завдану йому матеріальну шкоду; стягнув з Державного бюджету України в особі Львівської митниці на користь позивача завдану йому моральну шкоду; стягнув з Держбюджету України судовий збір та витрати на правову допомогу. У решті позовних вимог відмовив.

Колегія суддів погодилася з висновками судів попередніх інстанцій, зазначивши, що відповідно до частини другої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше вимоги про відшкодування шкоди вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства

З огляду на те, що позивач, внаслідок протиправних дій відповідача, сплатив 13235,45 грн. у рахунок плати за зберігання товарів і транспортних засобів на складах митних органів за період з 19 жовтня 2009 року по 08 грудня 2009 року, вказані кошти підлягають відшкодуванню.

Оскільки, як було встановлено судами, позивачу внаслідок неправомірних дій було спричинено моральну шкоду, її часткове відшкодування (у розмірі 500,00 грн.) з урахуванням положень статті 1167 Цивільного кодексу України було правомірним -16.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України в постанові від 18 червня 2013 року у справі за позовом Головного управління Пенсійного фонду України в Чернігівській області до Чернігівського обласного військового комісаріату про визнання протиправною бездіяльності та відшкодування суми зайво виплаченої пенсії. У ній, спираючись на норми статей 2, 21 КАС України, Верховний Суд України дійшов до висновку, що адміністративними судами можуть розглядатися вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватись шкоди, завданої лише суб'єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.

Оскільки в цій справі відповідач у спірних відносинах не виконував функцій суб'єкта владних повноважень, а виступав організацією, установою, яка мала надати документи, необхідні для перерахунку пенсії органами, що призначають пенсії, згідно зі статтею 101 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1788-XII "Про пенсійне забезпечення" організації та установи несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну громадянам або державі внаслідок несвоєчасного оформлення або подання пенсійних документів, а також за видачу недостовірних документів, а тому справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Враховуючи вимоги частини першої статті 244-2 КАС України щодо обов'язковості такого рішення Верховного Суду України, а також зміни, внесені постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України від 14 лютого 2014 року № 2 "Про внесення змін до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 8 "Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів" (виключення п. 16.2, яким зазначена категорія спорів відносилась до юрисдикції адміністративних судів), суди повинні дотримуватися єдиної судової практики з цього питання.

Судам першої інстанції на цій стадії процесу слід додержуватися положень частини шостої статті 109 КАС України та у разі відмови у відкритті адміністративного провадження з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

При вивченні причин скасування ухвал про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі з підстав, визначених пунктом другим частини першої статті 109 КАС України, встановлено, що суди неуважно досліджують рішення, на які посилаються як на підставу того, що вже існує судове рішення з того самого спору, між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.

Так, Новосанжарський районний суд Полтавської області ухвалою від 02 липня 2014 року у справі № 542/1065/14-а відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1, зважаючи на те, що цей позов розглядався між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих самих підстав, з якими ОСОБА_1 звертався до суду 27 червня 2014 року, у зв'язку з чим ухвалою Новосанжарського районного суду Полтавської області від 05 травня 2014 року у справі № 542/692/14-а відмовлено у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України в Новосанжарському районі про перерахунок та виплату пенсії по інвалідності, що настала внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Колегія суддів апеляційного суду не погодилася з такими висновками суду першої інстанції виходячи з того, що постановою Новосанжарського районного суду Полтавської області від 29 березня 2010 року у справі № 2а-811/10, залишеною без змін ухвалою апеляційного суду Полтавської області від 23 липня 2010 року, зобов'язано Управління Пенсійного фонду України в Новосанжарському районі Полтавської області з 01 січня 2010 року здійснити перерахунок призначеної ОСОБА_1 пенсії відповідно до частини четвертої статті 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" в розмірі восьми мінімальних пенсій за віком з урахуванням частини першої статті 28 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" з подальшим перерахунком у зв'язку зі зміною розміру мінімальної пенсії за віком та провести відповідні виплати; зобов'язано Управління Пенсійного фонду України в Новосанжарському районі Полтавської області з 01 січня 2010 року здійснити перерахунок призначеної ОСОБА_1 пенсії відповідно до частини першої статті 50 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" додаткової пенсії у розмірі 75 % мінімальної пенсії за віком з урахуванням частини першої статті 28 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" з подальшим перерахунком у зв'язку зі зміною розміру мінімальної пенсії за віком та провести відповідні виплати.

02 червня 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Управління Пенсійного фонду України Новосанжарського району Полтавської області із заявою нарахувати та виплатити, згідно зі статтями 50, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" , державну пенсію як постраждалому від Чорнобильської катастрофи 1-ої категорії інваліду II групи у розмірі не нижче 8 мінімальних пенсії за віком, визначеної на рівні прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, та додаткову пенсію за шкоду, заподіяну здоров'ю, у розмірі 75 процентів мінімальної пенсії за віком починаючи з 01 січня 2014 року та провести відповідні виплати.

На вказане звернення ОСОБА_1 отримав відповідь Управління Пенсійного фонду України Новосанжарського району Полтавської області від 17 червня 2014 року № 1042/03, в якому зазначено, що розмір пенсії з 01 січня 2014 року визначається постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210 "Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

Колегія суддів апеляційного суду зазначила, що в матеріалах справи відсутні копії судових рішень, на які посилається суд першої інстанції.

Разом із тим суд апеляційної інстанції зазначив, що в цьому випадку відсутній спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав, оскільки позивач оскаржує дії відповідача щодо відмови провести починаючи з 01 січня 2014 року нарахування та виплату відповідно до статей 50, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" державної пенсії у розмірі не нижче 8 мінімальних пенсії за віком та додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, у розмірі 75 процентів мінімальної пенсії за віком, а тому спірні правовідносини між позивачем та відповідачем виникли у 2014 році, вже після прийняття рішення апеляційним судом Полтавської області -17.

В іншій справі скасовано ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20 січня 2014 року, якою відмовлено у відкритті провадження за позовом ОСОБА_3 до Міністра оборони України Лебедєва Павла Валентиновича про визнання протиправною бездіяльності стосовно невиконання розпорядження у формі рішення № 678/з від 16 лютого 1999 року, зобов'язання виконати розпорядження у формі рішення № 678/з від 16 лютого 1999 року про закупівлю квартири -18.

Постановляючи ухвалу, суд першої інстанції зазначив, що ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 17 лютого 2009 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2010 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі № 2а-1549/09/2670 за позовом ОСОБА_3 до Міністерства оборони України про зобов'язання виконати рішення та забезпечити житлом на підставі пункту 1 частини першої статті 109 КАС України. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 червня 2011 року касаційну скаргу ОСОБА_3 на вказані вище судові рішення залишив без розгляду.

Проте Київський апеляційний адміністративний суд звернув увагу на те, що в адміністративній справі № 2а-1549/09/2670 відповідачем є Міністерство оборони України, а у справі, яка розглядається, - Міністр оборони України Лебедєв Павло Валентинович.

Таким чином, колегія суддів не погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що вказані позови є тотожними, зокрема, що справи стосуються спору між тими самими сторонами.

Пункт 3 частини першої статті 109 КАС України є підставою для відмови у відкритті провадження у справі, якщо факт настання смерті фізичної особи чи припинення юридичної особи, які звернулись із позовною заявою або до яких пред'явлено адміністративний позов, виявлено до постановлення ухвали про відкриття провадження. Оскільки цей строк є незначним, ця підстава відмови у відкритті провадження застосовується вкрай рідко, оскільки належне встановлення таких обставин протягом стислого періоду часу є неможливим.

Цю підставу не може бути застосовано у разі смерті посадової чи службової особи - суб'єкта владних повноважень або ліквідації органу - суб'єкта владних повноважень зі статусом юридичної особи, оскільки у цих випадках зазвичай існують правонаступники.

Прикладом помилкового застосування вказаної норми є ухвала Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2014 року у справі, яка скасована ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2014 року про відмову у відкритті провадження у справі.

У цій справі суд першої інстанції виходив з того, що позивач звернувся до суду з позовом до фізичної особи - підприємця, діяльність якої вже припинена, про що внесено відповідний запис до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців.

Проте колегія суддів апеляційного суду не погодилась з висновками суду першої інстанції, вказавши на те, що останній не був позбавлений можливості вирішити питання про заміну відповідача з ФОП Борченко О.А. на фізичну особу Борченко О.А.

Крім того, колегія суддів зазначила, що питання стягнення податкового боргу з фізичної особи, яка припинила підприємницьку діяльність, врегульоване Порядком обліку платників податків і зборів, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 09 грудня 2011 року № 1588 (у редакції наказу Міністерства фінансів України від 22 квітня 2014 року № 462), зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 14 травня 2014 року за № 503/25280, положеннями підпункту 6 пункту 11.32 якого передбачено, що після державної реєстрації припинення підприємницької діяльності фізична особа продовжує обліковуватись у контролюючих органах як фізична особа - платник податків, яка отримувала доходи від провадження підприємницької діяльності. Така фізична особа має забезпечити остаточні розрахунки з податків від провадження підприємницької діяльності, в установлені строки подати відповідному контролюючому органу річну податкову декларацію за звітний рік, у якому проведено державну реєстрацію припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що вказане вище не є підставою для відмови у відкритті провадження у справі за позовом податкового органу про стягнення податкового боргу -19.

У цілому ж, як показує судова практика, суди першої інстанції дотримуються норм процесуального права при застосуванні положень статті 109 КАС України під час розгляду ними адміністративних справ.

Згідно зі статтею 107 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі.

Відповідно до частини третьої статті 107 КАС України якщо відповідачем у позовній заяві, щодо якої відсутні підстави для її повернення, залишення без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі, вказана фізична особа, яка не має статусу підприємця, суддя не пізніше двох днів з дня надходження позовної заяви до суду звертається до відповідного органу реєстрації місця перебування та місця проживання особи щодо надання інформації про зареєстроване місце проживання (перебування) такої фізичної особи.

Інформація про місце проживання (перебування) фізичної особи повинна бути надана протягом трьох днів з дня отримання відповідним органом реєстрації місця проживання та перебування особи відповідного звернення суду.

У разі якщо отримана судом інформація не дає можливості встановити зареєстроване у встановленому законом порядку місце проживання (перебування) фізичної особи, суд вирішує питання про відкриття провадження у справі. Виклик відповідача у справі здійснюється через засоби масової інформації за останнім відомим місцем їхнього проживання (перебування) на території України та публікується в друкованому засобі масової інформації не пізніше ніж за сім днів до дати призначення судового розгляду справи.

Питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом трьох днів з дня надходження позовної заяви до адміністративного суду або закінчення строку, встановленого для усунення недоліків позовної заяви, у разі залишення позовної заяви без руху та не пізніше наступного дня з дня отримання судом у порядку, передбаченому частиною третьою статті 107 КАС України, інформації про місце проживання (перебування) фізичної особи.

На практиці необхідно враховувати, що позивач може усунути недоліки в останній день строку і надіслати виправлену позовну заяву поштою. Тому суддя має вирішувати це питання, витримавши після закінчення строку на усунення недоліків час для проходження кореспонденції, що встановлений Нормативами і нормативними строками пересилання поштових відправлень та поштових переказів, затвердженими наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 12 грудня 2007 року № 1149, за умови, що інформація про усунення недоліків не надійде раніше.

У разі відсутності перешкод для відкриття провадження в адміністративній справі, визначених статтями 100, 108 і 109 КАС України, суддя на підставі позовної заяви постановляє ухвалу про відкриття провадження в адміністративній справі.

Ухвала - письмове або усне рішення суду будь-якої інстанції в адміністративній справі, яким вирішуються питання, пов'язані з процедурою розгляду адміністративної справи, та інші процесуальні питання (пункт 13 частини першої статті 3 КАС України).

Частиною п'ятою статті 107 КАС України визначено реквізити, які повинна містити ухвала про відкриття провадження у справі.

Після постановлення ухвали про відкриття провадження в адміністративній справі її копії невідкладно надсилаються особам, які беруть участь у справі, разом з витягом про їхні процесуальні права та обов'язки, встановлені статтями 49, 51 цього Кодексу. Відповідачеві (відповідачам) та третій особі (третім особам), яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, надсилаються також копії позовної заяви та доданих до неї документів з метою забезпечення принципів диспозитивності (щоб вони могли обрати свою позицію щодо позовних вимог) та змагальності (щоб вони змогли ознайомитися з доказовою базою позивача і підготувати свою).

Відповідно до частини другої статті 53 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі. Якщо адміністративний суд при прийнятті позовної заяви, підготовці справи до судового розгляду або під час судового розгляду справи встановить, що судове рішення може вплинути на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

У частині третій цієї статті передбачено, що питання про вступ до участі у справі третіх осіб вирішується ухвалою. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.

Питання про залучення до участі в справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, повинен вирішувати суд. Зазначення позивачем у позовній заяві третьої особи (чи третіх осіб), яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, може розцінюватись як клопотання позивача про залучення такої третьої особи (третіх осіб) до участі в справі.

На практиці може виникати неоднакове розуміння та застосування норм процесуального права під час вирішення питання про те, на якій стадії адміністративного судочинства слід вирішувати питання про вступ до участі у справі третіх осіб, якщо про необхідність їх залучення позивач зазначив у позовній заяві:

в ухвалі про відкриття провадження в адміністративній справі (хоча в переліку обов'язкових реквізитів, які має містити ухвала про відкриття провадження (частина п'ята статті 107 КАС України), не передбачено такого питання);

в ухвалі про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду.

Ідеться, зокрема, про третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору.

На практиці треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть бути зазначені в позовній заяві; можуть вступати у справу, подавши заяву, зазначивши власні обґрунтування того, що рішення у справі може вплинути на їх права, обов'язки, інтереси, свободи; можуть бути залучені за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, а також - за ініціативою суду (судді-доповідача).

Враховуючи зазначене, з огляду на те, що питання про склад осіб, які братимуть участь у справі, суд з'ясовує у попередньому судовому засіданні (пункт 2 частини четвертої статті 111 КАС України), видається більш обґрунтованим вирішення питання про залучення третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, вирішувати на стадії підготовчого провадження у відповідній ухвалі (самостійній або включивши це питання в ухвалу про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до судового розгляду).

(ст. 110 - 121 КАС УКРАЇНИ)