Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Калашнікової О.В. (головуюча)

Леонтович К.Г.

Донця О.Є.

секретар судового засідання - Хребтової О.,

за участю представників: позивача - Борщенка Ю.М., Костіна А.Є., Гуцул О.В., Степанової А.А.,

відповідача - Опанасенка А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 вересня 2010 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2011 року у справі за позовом Одеської обласної асоціації роботодавців Півдня України, ПОС "Госпрозрахункове об'єднання ринків м. Вінниці", ТОВ "Кременчуцька торгова гільдія", ПП "Колібріс", Миколаївської обласної спілки споживчих товариств, ЗАТ "Сігма-Спорт", підприємства Харківської облспоживспілки "Олексіївський ринок", КП Миколаївської громадської організації Футбольний клуб "Миколаїв" до Кабінету Міністрів України, треті особи - Міністерство економіки України, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, підприємство облспоживспілки "Роменський ринок", ПСК "Шостинський ринок" Сумської обласної спілки споживчих товариств, підприємство облспоживспілки "Конотопський ринок", підприємство "Ринок" Олександрійського райспоживтовариства, КП "Ринок" Бобринецького районного споживчого товариства, ринок Волинського райспоживтовариства, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, Кабенян ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ТОВ "Промтоварний ринок", концерн "Веселка", ГО "Захист прав споживачів і малого бізнесу", ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, Гайсинська районна громадська організація "Асоціація підприємств і промисловості", Черкаська міська профспілкова організація Черкаської обласної профспілки "Солідарність", Профспілка захисту підприємців м. Хмельницького, обласна громадська організація "Підприємець Харківщини", Чернігівська профспілка підприємців "Єдність", ФОП ОСОБА_26, ТОВ ВКФ "Укрюжавтотехсервіс", ОСОБА_27, ОСОБА_28, ПП "Ринок "Юний", ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, підприємство Користишівської райспоживспілки "Кооперативний ринок", Хмельницьке міське споживче товариство "Кооператор", КП "Райкоопринкторг" Старокостянтинівського району, ТОВ "Торговий дім "Тісса", ДП "Ринок Дубово", ТОВ "Речовий ринок "Торговий дім "Бартерсервіс", ПП ринок "Житомирський", обласне об'єднання колгоспних ринків Черкаської облспоживспілки, ПСК "Смотрич" Городецького районного споживчого товариства, власне підприємство Дунаєвського районного споживчого товариства Кооперативного підприємства "Дунаєвський ринок", Міськкоопторг Красилівські споживспілки, ринок Чемеровецького районного споживчого товариства, КП "Ринок Теофіпольської районної спілки споживчих товариств", КП "Ринково-заготівельний комплекс" Ізяславського районного споживчого товариства про оскарження постанови, -

В травні 2009 року Одеська обласна асоціація роботодавців Півдня України звернулась до суду з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України від 5 березня 2009 року № 278 "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи" (далі - Постанова № 278).

До суду з аналогічними позовними вимогами звернулись ПОС "Госпрозрахункове об'єднання ринків м. Вінниці", ТОВ "Кременчуцька торгова гільдія", ПП "Колібріс", Миколаївської обласної спілки споживчих товариств, ЗАТ "Сігма-Спорт", підприємства Харківської облспоживспілки "Олексіївський ринок" і ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2010 року зазначені позови об'єднані в одне провадження для спільного розгляду та вирішенні.

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначають, що вказаною постановою встановлені граничні розміри плати за послуги, що надаються у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів; граничні рівні цін, нормативи рентабельності (у розмірі не вище 20%) за надання в оренду торгових приміщень (площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів та затверджений примірний договір оренди торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів (з включенням послуг з їх обслуговування).

Внаслідок прийняття оскаржуваної Постанови № 278 Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міська державна адміністрація набули повноваження додатково встановлювати граничні рівні цін, нормативи рентабельності за надання в оренду торгових приміщень (площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.

Позивачі зазначають, що прийнявши Постанову № 278 , Кабінет Міністрів України економічно не обґрунтував її, не оприлюднив її належним чином, не здійснив заходів з загального обговорення з усіма зацікавленими суб'єктами, чим порушив право позивачів на підприємницьку діяльність, здійснив її обмеження, зробив розвиток підприємництва неможливим, обмежив принцип вільного розпорядження прибутком, порушив загальні принципи господарювання в Україні, норми Господарського кодексу України та Цивільного Кодексу України , які регулюють відносини оренди.

Вважаючи, що оскаржуваною постановою Уряд перевищив встановлені законодавством України свої повноваження щодо встановлення та регулювання цін, контролю за цінами і ціноутворенням; конституційні основи правопорядку у сфері господарювання, позивачі просять постанову "Про заходи стабілізації цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів в умовах фінансово-економічної кризи" визнати протиправною та її скасувати.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 вересня 2010 року , залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 червня 2011 року , позов задоволено.

Не погоджуючись з зазначеними судовими рішеннями, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати, в задоволені позову відмовити.

Заслухавши доповідача, представників сторін, здійснивши перевірку доводів касаційної скарги, матеріалів справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Постановою № 278 Кабінет Міністрів України надав повноваження органам державної влади щодо цінового регулювання такого економічного ресурсу як оренда приміщень (площ) без затвердження переліку продукції, товарів, послуг, державні фіксовані ціни і тарифи, на які затверджують відповідними органами державного управління, до якого включено такий ресурс, чим недотримано встановленого законодавством способу здійснення державної політики цін.

Скасовуючи постанову Уряду, суди звернули увагу на те, що нею не затверджується перелік продукції, товарів та послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного управління. Внаслідок цього відбулася підміна способів державного цінового регулювання та включення до нього додатково такого економічного ресурсу як оренда торгових приміщень на ринках продовольчих та непродовольчих товарів.

Посилаючись на норми ст. 4, 9 Закону України "Про ціни та ціноутворення" , суди дійшли до висновку, що оренда не відноситься до поняття продукції, товарів та послуг, а тому Кабінет Міністрів України не мав права затверджувати державні фіксовані ціни відносно ресурсів, які не є товарами та послугами.

Крім того, судами встановлено, що Урядом при ухваленні оскаржуваної Постанови № 278 порушено вимоги Регламенту Кабінету Міністрів України , відповідно до якого проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів України готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта , затвердженої Постановою Уряду від 11.03.2004 р. № 308.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з такими висновками судів з огляду на наступне.

Судами встановлено, що Постановою № 278 внесено зміни в абзац 28 пункту 12 до постанови № 1548 від 25 грудня 1996 року "Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо регулювання цін (тарифів)". Зокрема, встановлено, що граничні розміри плати за послуги, що надаються у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів; граничні рівні цін, нормативи рентабельності (у розмірі не вище 20 відсотків) за надання в оренду торгових приміщень (площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.

Внаслідок прийнятих змін Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міська державна адміністрація набули повноважень додатково встановлювати граничні рівні цін, нормативи рентабельності (у розмірі не вище 20 відсотків) за надання в оренду торгових приміщень (площ), торговельно-технологічного та/або холодильного устаткування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.

Також, зазначеною постановою Уряду затверджено примірний договір оренди торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів. Цією постановою зобов'язано:

- Міністерство економіки України та Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва розробити порядок розрахунку цін на послуги та оренду торгових приміщень (площ) та їх обслуговування у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів, а також зобов'язав Раду;

- Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації вжити заходи щодо недопущення зростання цін та запровадити на період до подання фінансово-економічної кризи у порядку, встановленому законодавством, регулювання цін за надання послуг та оренду торгових приміщень (площ) у торговельних об'єктах, на ринках з продажу продовольчих та непродовольчих товарів.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Частиною 2 ст. 113 Основного Закону встановлено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також Указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до ст. 4 Закону України "Про ціни і ціноутворення" Кабінет Міністрів України забезпечує здійснення державної політики цін; визначає перелік продукції, товарів і послуг, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи, на які затверджуються відповідними послуги, державні фіксовані та регульовані ціни і тарифи на які затверджуються відповідними органами державного управління в галузі встановлення і застосування цін (тарифів), а також по контролю за цінами (тарифами).

Законом України "Про Кабінет Міністрів України" покладено на цей суб'єкт владних повноважень обов'язок забезпечувати проведення державної політики цін та здійснювати державне регулювання ціноутворення з обов'язковим інформуванням Антимонопольного комітету України. Таким чином, відповідач, приймаючи обов'язкові до виконання постанови та розпорядження, користується лише тими правами та виконує ті обов'язки, які закріплені за ним Конституцією України та законами України.

Відповідно до ст. 9 Закону України "Про ціни і ціноутворення" встановлено, що державне регулювання цін і тарифів в Україні здійснюється шляхом встановлення фіксованих державних та комунальних цін, граничних рівнів цін, граничних рівнів торговельних надбавок і постачальницьких винагород, граничних нормативів рентабельності або шляхом запровадження обов'язкового декларування зміни цін. Зазначені регульовані ціни та тарифи встановлюються на ресурси, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, на товари і послуги, що мають вирішальне соціальне значення та на продукцію, товари і послуги, виробництво яких зосереджено на підприємствах, що займають монопольне (домінуюче) становище на ринку.

Згідно ст. 191 Господарського кодексу України державні фіксовані та регульовані ціни встановлюються на ресурси, що справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, а також на продукцію та послуги, що мають суттєве соціальне значення для населення. Перелік зазначених ресурсів, продукції, послуг затверджує Кабінет Міністрів України. Відповідно до закону державні ціни встановлюються також на продукцію (послуги) суб'єктів господарювання - природних монополістів. Переліки видів продукції (послуг) зазначених суб'єктів затверджуються Кабінетом Міністрів України. Державні ціни встановлюються на імпортні товари, придбані за рахунок коштів Державного бюджету України. Законом може бути передбачено встановлення комунальних цін на продукцію та послуги, виробництво яких здійснюється комунальними підприємствами.

Колегія суддів звертає увагу, що відповідно до зазначеної статті, перелік вказаних ресурсів, продукції, послуг затверджує Кабінет Міністрів України.

При цьому слід зазначити, що державні фіксовані та регульовані ціни встановлюються на базові ресурси, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін (насамперед, енергоресурси, природну сировину, послуги транспорту та зв'язку, важливі для всіх секторів економіки), а також на життєво важливі товари та послуги для населення (споживчі товари, комунальні та транспортні послуги тощо). Державні ціни встановлюються також на товари і послуги підприємств-монополістів, імпортні товари, що придбані за кошти державного бюджету. Вони регулюються державою різними методами, зокрема встановленням верхньої межі (стелі) ціни, визначенням максимального рівня прибутковості виробництва. Тобто, ціни установлюються на рівні, який дає змогу максимізувати вироблену в галузі частку валового національного продукту, шляхом їх (цін) наближення до граничного показника затрат виробництва в розрахунку на одиницю продукції. Отже, регульовані ціни - це ціни, що складаються на ринку в процесі прямого впливу держави. За умови формування вони поділяються на фіксовані та граничні ціни. За допомогою встановлення державних фіксованих цін, граничних рівнів цін, граничних рівнів торговельних надбавок, граничних нормативів прибутковості здійснюється недопущення необґрунтованого зростання цін у національній економіці.

Таким чином, умовою прийняття Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акта, яким визначаються повноваження органів державного управління в галузі встановлення і застосування державних фіксованих цін і тарифів, граничних рівнів цін (тарифів) або граничних відхилень від фіксованих цін і тарифів, є визначення переліку продукції, товарів і послуг, відносно яких запроваджується державне цінове регулювання.