До Вищого адміністративного суду України надійшло звернення Генеральної прокуратури України стосовно здійснення узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України від 4 вересня 2008 року № 500-VI "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків".

Підставою цього звернення було доручення Президента України від 30 травня 2012 року № 1-1/1405, надане з метою забезпечення конституційних прав на житло громадян, які проживають у гуртожитках, та виявлені Генеральною прокуратурою України випадки неоднакового застосування адміністративними судами законодавства під час розгляду та вирішення справ, пов'язаних із застосуванням цього Закону .

У зв'язку з цим у Вищому адміністративному суді України проаналізовано практику вирішення справ, пов'язаних із застосуванням Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" .

Цей Закон покликаний забезпечити реалізацію конституційного права на житло мешканців гуртожитків. Змінами, внесеними до нього Законом України від 8 вересня 2011 року № 3716-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення правового регулювання забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків", уточнено порядок передачі гуртожитків у комунальну власність з метою наступної приватизації в них житлових приміщень законними мешканцями гуртожитків.

Як зазначили учасники слухань про стан виконання законів України щодо забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків, проведених Комітетом Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики 25 квітня 2012 року, під дію Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" підпадають близько 4 тисяч гуртожитків, в яких проживає майже 0,5 мільйона громадян. Але цей Закон повною мірою не виконується, про що свідчить значна кількість звернень і скарг мешканців гуртожитків до Комітету про порушення їхніх житлових прав.

У зв'язку з прийняттям Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" виникли нові категорії публічно-правових спорів між особами, які мають право на приватизацію житла в гуртожитках, та органами, уповноваженими приймати такі рішення. Як свідчить аналіз, кількість таких справ є незначною, однак їх малочисельність порівняно з іншими категоріями адміністративних справ не применшує їх актуальності.

Справи, пов'язані із застосуванням положень Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" , є новими для адміністративних судів. Вони характеризується широким спектром відносин, у яких виникають спори. Поки що не можна стверджувати, що практика з розгляду цих справ є напрацьованою. Аналіз навіть незначної частини рішень, ухвалених судами першої та апеляційної інстанцій, виявив ряд недоліків у застосуванні цього Закону.

Серед справ, пов'язаних із застосуванням Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" , можна виділити такі категорії:

справи щодо оскарження дій органів місцевого самоврядування з приводу відмови у наданні дозволу на надання кімнат у гуртожитках у власність їх мешканцям шляхом приватизації;

справи про оскарження рішень органів місцевого самоврядування про визначення порядку використання гуртожитку, який не передбачає його подальшої приватизації;

справи про оскарження рішень органів приватизації щодо включення вартості гуртожитку до складу цілісного майнового комплексу підприємства, що підлягає приватизації.

Визначення юрисдикції судів

У практиці адміністративних судів не виникає ускладнень під час вирішення питання про юрисдикцію судів щодо вирішення цієї категорії справ. Водночас, як зауважує Генеральна прокуратура України, аналогічні справи суди розглядають у порядку цивільного судочинства.

Справи про оскарження рішень і дій органів місцевого самоврядування з приводу вирішення питання про надання дозволу на передачу мешканцям гуртожитків житла у власність шляхом приватизації, про оскарження визначення іншого порядку використання гуртожитків є справами адміністративної юрисдикції.

Це випливає з положень частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України , відповідно до якої на спори фізичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його правових актів індивідуальної дії чи дій поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Ключовим для розуміння поняття "суб'єкт владних повноважень" та формування адміністративними судами практики став лист Верховного Суду України від 26 грудня 2005 року № 3.2.-2005 "Щодо застосування господарськими судами України положень процесуального законодавства стосовно розмежування компетенції між спеціалізованими адміністративними і господарськими судами", в якому Верховний Суд України зазначив, що необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.

Законом України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" прийняття рішень, спрямованих на забезпечення реалізації права осіб, що проживають у гуртожитках, на житло шляхом приватизації, віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування.

Приймаючи такий акт, суб'єкт владних повноважень може ставати учасником цих правовідносин виключно як носій владних повноважень, завдяки яким він забезпечує можливість мешканцям гуртожитків реалізувати своє право на житло.

У практиці адміністративних судів є поодинокі випадки відмови у відкритті провадження у справах про оскарження рішень органів приватизації щодо включення вартості гуртожитку до складу цілісного майнового комплексу підприємства, що підлягає приватизації. Як приклад, можна навести справу за позовом мешканців гуртожитку до Фонду державного майна України, відкритого акціонерного товариства "Монтажно-технічне управління "Союз" Харківської міської ради, за участю третьої особи - комунального підприємства "Харківське міське бюро технічної інвентаризації", про зобов'язання вчинити дії, а саме:

1) визнати протиправною приватизацію 1/2 частини гуртожитку відкритим акціонерним товариством "Монтажно-технологічне управління "Союз";

2) визнати протиправним наказ Фонду державного майна України про приватизацію 1/2 частини гуртожитку;

3) виключити зі статутного фонду відкритого акціонерного товариства "Монтажно-технологічне управління "Союз" 1/2 частини гуртожитку;

4) вилучити 1/2 частину гуртожитку з цілісного майнового комплексу відкритого акціонерного товариства "Монтажно-технологічне управління "Союз";

5) зобов'язати Фонд державного майна України включити 1/2 частину гуртожитку в Єдиний реєстр об'єктів державної власності як майно, що не увійшло до статутних капіталів господарських товариств, створених у процесі приватизації, корпоратизації;

6) зобов'язати комунальне підприємство "Харківське міське бюро технічної інвентаризації" ліквідувати реєстраційне посвідчення на об'єкти нерухомого майна, які належать юридичним особам;

7) зобов'язати відкрите акціонерне товариство "Монтажно-технологічне управління "Союз" повернути безпідставно набуте майно 1/2 частини гуртожитку;

8) зобов'язати Харківську міську раду виконати вимоги частини другої статті 17, статей 13, 14, 18, 19 Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" та відповідно надати мешканцям гуртожитку дозвіл на приватизацію займаного ними житла.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 березня 2011 року у відкритті провадження в частині позовних вимог, а саме № 3, № 4, № 5, № 7, № 8 відмовлено.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2012 року (24362697-1) ухвалу суду першої інстанції скасовано в частині відмови у відкритті провадження щодо вимог про зобов'язання Фонду державного майна України включити 1/2 частину гуртожитку в Єдиний реєстр об'єктів державної власності як майно, що не увійшло до статутних капіталів господарських товариств, створених у процесі приватизації, корпоратизації (вимога № 5), та про зобов'язання Харківської міської ради виконати вимоги частини другої статті 17, статей 13, 14, 18, 19 Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" та відповідно надати мешканцям гуртожитку дозвіл на приватизацію займаного ними житла (вимога № 8).

-1 Тут і далі - реєстраційний номер судового рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень

Вирішуючи цю справу, Київський апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що ведення Єдиного реєстру об'єктів державної власності є повноваженням Фонду державного майна України на виконання владних управлінських функцій, а тому позовні вимоги про зобов'язання Фонду державного майна України включити 1/2 частину гуртожитку в Єдиний реєстр об'єктів державної власності як майно, що не увійшло до статутних капіталів господарських товариств, створених у процесі приватизації, корпоратизації, є такими, що підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Так само вимога позивачів про зобов'язання Харківської міської ради виконати вимоги частини другої статті 17, статей 13, 14, 18, 19 Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" підлягає розгляду судом за правилами Кодексу адміністративного судочинства України , оскільки органи місцевого самоврядування у житловій сфері щодо приватизації громадянами житла у гуртожитках виконують владні управлінські функції.

Натомість справи про визнання права на приватизацію житла у гуртожитку, про встановлення факту проживання в гуртожитку, виселення з гуртожитку, виключення гуртожитку зі статутного фонду підприємства адміністративними судами не розглядаються. У разі заявлення таких позовів до адміністративного суду судом ухвалюються рішення про відмову у відкритті провадження або про закриття провадження в адміністративній справі.

Визначення суб'єктного складу сторін та предметної підсудності справ

Позивачами у таких справах переважно є громадяни, які мешкають у гуртожитках. Поодинокими є випадки звернення до суду прокурора. Відповідачем виступає орган місцевого самоврядування.

Водночас судова практика знає випадки звернення з вимогами про визнання дій протиправними та зобов'язання надати дозвіл на приватизацію кімнати, адресованими місцевим державним адміністраціям (справи № 2а-2374/11, 2а-2626/11, 2а-2674/11, що перебували на розгляді Дарницького районного суду міста Києва-2).

-2 Реєстраційні номери в Єдиному державному реєстрі судових рішень відповідно 20628812, 20628808, 20628810.

У такому разі судам необхідно визначити належного відповідача та відповідно до статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України здійснити його заміну або згідно зі статтею 22 цього Кодексу передати справу до іншого адміністративного суду.

З урахуванням суб'єктного складу сторін у цій категорії справ судам необхідно визначати і їх предметну підсудність.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України справи за позовами фізичних осіб до органу місцевого самоврядування предметно підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Визначаючи предметну підсудність справ за позовами прокурора до органу місцевого самоврядування, необхідно враховувати, що названа норма містить застереження та виключає з предметної підсудності місцевих загальних як адміністративних судів справи, в яких однією зі сторін є орган чи посадова особа органу місцевого самоврядування, які підсудні окружним адміністративним судам.

Відповідно до частини другої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Ця норма визначає предметну підсудність адміністративних справ також за суб'єктним критерієм.

Виняток становлять:

справи, щодо яких Кодексом адміністративного судочинства України встановлено іншу підсудність;

справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності названих органів та їх посадових осіб у справах про адміністративні проступки;

справи, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Із системного аналізу пункту 1 частини першої та частини другої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України вбачається, що з урахуванням суб'єктного критерію місцевим загальним як адміністративним судам підсудні справи, в яких однією зі сторін є орган чи посадова особа органу місцевого самоврядування. Однак, коли іншою стороною у справі є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, то така справа підсудна окружному адміністративному суду.

Виключення, яке містить частина друга статті 18 цього Кодексу щодо непідсудності окружним адміністративним судам справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам, стосується справ, віднесених до підсудності місцевих загальних судів за предметним критерієм. Тобто справ, визначених пунктами 2 - 5 частини першої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України. Такий висновок випливає з того, що цим положенням частину другу статті 18 названого Кодексу доповнено Законом України "Про внесення змін до статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України щодо предметної підсудності адміністративних справ місцевим загальним судам як адміністративним судам" одночасно з доповненням частини першої цієї статті пунктом 3.

А тому для визначення предметної підсудності справ за позовами прокурора важливо встановити статус прокурора у справі - позивач чи представник.

У разі коли прокурор є позивачем у справі, то такі справи відповідно до частини другої статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України підсудні окружним адміністративним судам, оскільки позивачем у справі є посадова особа органу державної влади.

У разі коли прокурор звернувся до суду як представник, то предметну підсудність таких справ необхідно визначати з урахуванням статусу особи, яку він представляє.

У судовій практиці є випадки звернення прокурора з позовом та розгляду його позовних вимог і місцевими загальними як адміністративними судами, і окружними адміністративними судами.

Наприклад, прокурор міста Енергодар Запорізької області звернувся з позовом до виконавчого комітету Енергодарської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Енергодарської міської ради, яким кімнатам гуртожитку надано різний статус. Енергодарським міським судом Запорізької області позов задоволено (22551985).

Конотопський міжрайонний прокурор звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Конотопської міської ради про визнання протиправним рішення виконкому про надання дозволу на приватизацію від імені малолітніх дітей, яким такий дозвіл надано на кімнату, що є місцем загального користування (19474307).

У цій справі позовні вимоги задоволено частково.

Як показує аналіз судової практики, підставою для відмови у прийнятті рішення про надання дозволу на передачу житлових приміщень у гуртожитках у власність громадян була відсутність у заявника ордера на жилу площу в гуртожитку, подання заяви про приватизацію кімнати в гуртожитку, на який не поширюється дія Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків" .

Визначення категорій громадян, на яких поширюється дія Закону України "Про забезпечення реалізації житлових прав мешканців гуртожитків"