На виконання пункту 3.1 постанови президії Вищого адміністративного суду України від 1 квітня 2010 року N 8 "Про вивчення та узагальнення причин скасування Верховним Судом України судових рішень Вищого адміністративного суду України, переглянутих за винятковими обставинами у 2009 році" надсилаємо інформаційний лист щодо застосування окремих норм процесуального права під час розгляду адміністративних справ, який пропонуємо довести до відома суддів апеляційних та місцевих адміністративних судів.

Деякі аспекти, що стосуються проблем визначення юрисдикції окремих категорій справ

У розумінні пунктів 1, 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) спір за участю суб'єкта владних повноважень, що виникає при виконанні ним у спірних відносинах наданих чинним законодавством владних управлінських функцій, підлягає розгляду за правилами КАС.

Виходячи із завдань адміністративного судочинства (стаття 2 КАС) , суб'єкти владних повноважень в адміністративних справах, в основному, виступають як відповідачі.

Разом з тим, відповідно до вимог частин другої, четвертої статті 50 КАС, суб'єкти владних повноважень можуть бути позивачами в адміністративних справах, якщо таке право на звернення до суду визначено законом.

Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб'єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.

При цьому слід ураховувати вимоги частини другої статті 4 КАС, за змістом якої до юрисдикції адміністративних судів не належать публічно-правові спори, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Проблемні питання визначення справ адміністративної юрисдикції

Аналіз практики Верховного Суду України показав, що суди допускають помилки під час визначення юрисдикції справ за участю інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю, спірні відносини в яких виникли під час виконання інспекціями контролю за плануванням, забудовою, іншим використанням територій, тобто під час виконання наданих повноважень.

Наприклад, у справі за позовом Виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області до гр. М., третя особа - гр. Ш., про зобов'язання виконати припис, Верховний Суд України(1) зазначив, що право інспекції на звернення до суду визначено частиною сьомою статті 376 Цивільного кодексу України, відповідно до якої у разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.

(1) Постанова Верховного Суду України від 11 лютого 2009 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 3213817.

Згідно з підпунктом 3 пункту "б" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, зупинення у передбачених законом випадках будівництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації та проектів окремих об'єктів.

У частині п'ятій статті 3 Закону України "Про планування і забудову територій" зазначено, що рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з питань забудови й іншого використання територій, прийняті в межах повноважень, визначених законом, є обов'язковими для суб'єктів містобудування.

Відповідно до статті 31 цього Закону (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний контроль за плануванням, забудовою, іншим використанням територій здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань містобудування та архітектури і відповідними спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури, їх інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю, а також іншими спеціально уповноваженими на це органами виконавчої влади. Порядок здійснення такого контролю визначається законодавством.

Пунктом 4 Положення про державний архітектурно-будівельний контроль, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1993 року N 225 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 7 квітня 1995 року N 253) , інспекціям державного архітектурно-будівельного контролю надано право зупиняти будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, державних стандартів, норм і правил, архітектурним вимогам, технічним умовам, затвердженим проектним рішенням, місцевим правилам забудови населених пунктів або здійснюються без дозволу на їх виконання.

На час складення припису державний архітектурно-будівельний контроль у м. Ужгород здійснювала Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю Управління архітектури і містобудування, яке було структурним підрозділом Ужгородської міської ради Закарпатської області.

З огляду на викладене Верховний Суд України дійшов висновку, що вирішуваний спір є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Справа за позовом такого суб'єкта належить до компетенції адміністративних судів.

Іншим прикладом може слугувати справа за позовом гр. С. до Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання дій незаконними та усунення перешкод у проведенні реконструкції. Як зазначив Верховний Суд України(2), між позивачкою та відповідачами (Радою та Управлінням) виникли правовідносини з приводу реалізації останніми у галузі будівництва своїх функцій контролю, які відносяться до сфери управлінських, а відтак така справа належить до розгляду в порядку адміністративного судочинства.

(2) Постанова Верховного Суду України від 9 червня 2009 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 4313451.

Слід звернути увагу, що Законом України від 16 травня 2007 року N 1026-V "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та сприяння інвестиційній діяльності у будівництві", який набув чинності з 1 січня 2008 року, передбачено покладання функцій здійснення державного архітектурно-будівельного контролю на Державну архітектурно-будівельну інспекцію, яка утворюється у складі спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань містобудування та архітектури, та її територіальні органи. Таким чином, на нашу думку, встановлення статусу територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції як органів виконавчої влади не змінює юрисдикції справ про оскарження їхніх рішень, дій чи бездіяльності, а також справ за їхніми зверненнями за умови реалізації у спірних відносинах наданих їм чинним законодавством владних управлінських функцій.

Визначення справ кримінальної юрисдикції

Аналіз визначення юрисдикції справ про оскарження дій, бездіяльності органів дізнання, досудового слідства, оскарження яких не передбачено Кримінально-процесуальним кодексом України, виявив випадки неоднакового вирішення судами цього питання.

Переглядаючи ухвалу Вищого адміністративного суду України від 7 жовтня 2009 року у справі за позовом гр. Б. до прокурора міста Харцизька Донецької області про визнання бездіяльності протиправною, якою ухвалені у справі судові рішення Донецького окружного адміністративного суду та Донецького апеляційного адміністративного суду було скасовано, а провадження закрито, Верховний Суд України(3) у задоволенні скарги позивача відмовив, зазначивши, що повноваження прокурора при отриманні заяви про злочин регламентовані нормами Кримінально-процесуального кодексу України, що виключає можливість розгляду поданого позивачем позову в порядку адміністративного судочинства.

(3) Постанова Верховного Суду України від 23 грудня 2009 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 7417999.

Критерії розмежування компетенції адміністративних та господарських судів

Серед причин скасування судових рішень з підстав неправильного визначення юрисдикції господарських справ було, зокрема, помилкове вирішення публічно-правових справ, які належать до компетенції господарських судів, у порядку адміністративного судочинства.

Однією з категорій таких справ, при визначенні юрисдикції яких продовжують виникати практичні труднощі, є справи за скаргами на дії чи бездіяльність органів Державної виконавчої служби щодо виконання рішень, ухвал, постанов господарських судів.

Процесуальні відносини, пов'язані з оскарженням рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби одночасно регулюють норми КАС (стаття 181), Цивільного процесуального кодексу України (розділ VII), Господарського процесуального кодексу України (стаття 121-2), які не суперечать одна одній. Метою такого законодавчого визначення юрисдикції справ зазначеної категорії є забезпечення найбільш ефективного здійснення судового контролю за виконанням судових рішень судом, який видав виконавчий документ.

Так, згідно з постановою Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України(4) справу за скаргою суб'єкта підприємницької діяльності - фізичної особи на дії Відділу державної виконавчої служби Малиновського районного управління юстиції у м. Одесі щодо виконання постанови господарського суду, яка була передана Вищим господарським судом України відповідно до абзацу другого пункту 10 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" КАС до Вищого адміністративного суду України, було направлено до суду касаційної інстанції у господарських справах як таку, що не відноситься до юрисдикції адміністративних судів.

(4) Постанова Верховного Суду України від 22 грудня 2009 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 7417992.

Деякі проблемні питання застосування строків апеляційного та касаційного оскарження

У судовій практиці продовжує існувати проблема із застосуванням норм, що встановлюють строки апеляційного та касаційного оскарження.

Вивчення судової практики показало, що мають місце помилки при встановленні дати, з якої визначається строк оскарження, початку перебігу, закінчення цього строку, кола поважних причин його пропуску.

Порядок і строки апеляційного оскарження визначено статтею 186 КАС, порядок і строки касаційного оскарження визначено статтею 212 КАС.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 186 КАС, у редакції, чинній до 1 січня 2010 року, заява про апеляційне оскарження постанови суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - з дня складення в повному обсязі. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом двадцяти днів після подання заяви про апеляційне оскарження.

Заява про апеляційне оскарження ухвали суду першої інстанції подається протягом п'яти днів з дня проголошення ухвали. Якщо ухвалу було постановлено без виклику особи, яка її оскаржує, то строк подання заяви про апеляційне оскарження обчислюється з дня отримання нею копії ухвали.

Відповідно до частини другої статті 212 КАС касаційна скарга на судові рішення подається протягом одного місяця після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, крім випадків, передбачених цим Кодексом, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 цього Кодексу - із дня складення постанови в повному обсязі.

Частиною третьою статті 160 КАС установлено, що у виняткових випадках залежно від складності справи складення постанови у повному обсязі може бути відкладено на строк не більше ніж п'ять днів із дня закінчення розгляду справи. При цьому вступна та резолютивна частини постанови підписуються всім складом суду, проголошуються в тому самому засіданні, в якому закінчився розгляд справи, і приєднуються до справи.

Факти, з якими пов'язується визначення строку апеляційного та касаційного оскарження

Як показав аналіз судової практики, в основному, проблема визначення дати, з якої обчислюється строк на оскарження, виникає у справах, в яких відкладалося виготовлення судового рішення в повному обсязі.

У переважній більшості випадків причиною скасування судових рішень був висновок суду про те, що проголошення судового рішення у присутності сторін є належним повідомленням їх про винесення судового рішення та його зміст незалежно від того, чи у судовому засіданні було проголошено повний текст судового рішення, чи лише його вступну та резолютивну частини.

Верховний Суд України з цього приводу зазначає, що суди повинні давати належну оцінку тому, що в судовому засіданні проголошується лише вступна та резолютивна частини рішення, а з правовою позицією суду, на якій ґрунтується оскаржуване рішення, особи, які беруть участь у справі, мають змогу ознайомитися тільки після одержання повного тексту останнього. Суди повинні брати до уваги, що підстави оскарження рішення суду особи, які беруть участь у справі, можуть визначити тільки після ознайомлення з повним текстом рішення.