На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України на друге півріччя 2009 року другою судовою палатою спільно з управлінням узагальнення судової практики та судової статистики здійснено вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами справ за позовами фізичних осіб із приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Вивчення судової практики показало, що судами в основному правильно вирішуються ці справи, із достатньою повнотою перевіряється законність постанов, прийнятих у справах про адміністративні правопорушення. Проте подекуди суди не враховують особливостей розгляду цієї категорії справ, а тому метою зазначеного дослідження є виявлення складних та спірних питань, які виникають у судовій практиці, вироблення пропозицій для забезпечення єдиного та правильного застосування законодавства.

Об’єктом цього дослідження є судові рішення вказаної категорії справ та надана апеляційними адміністративними судами інформація про практику розв’язання спорів за позовами фізичних осіб про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Правопорушення та адміністративну відповідальність за їх вчинення визначено низкою нормативно-правових актів, серед яких кодифіковані законодавчі акти – Кодекс України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), Митний кодекс України, які містять перелік діянь, класифікованих як правопорушення, та встановлюють порядок застосування адміністративних стягнень. Іншими кодифікованими законодавчими актами – Лісовим, Повітряним, Водним кодексами України – визначено загальнообов’язкові правила поведінки, які держава встановлює з метою дотримання режиму законності, захисту прав і свобод громадян, суспільних і державних інтересів, проте не встановлено адміністративних стягнень за порушення цих правил, що пояснює їх відсильний характер.

Питання застосування адміністративних стягнень у певному виді суспільних відносин урегульовано також низкою законів України, серед яких закони України "Про правовий режим надзвичайного стану", "Про боротьбу з корупцією", "Про державну податкову службу в Україні", "Про ветеринарну медицину", "Про електроенергетику" тощо.

1.1. Питання розмежування юрисдикції судів

У процесі здійснення цього узагальнення виявлено, що в судовій практиці виникали ускладнення під час визначення судової юрисдикції щодо вирішення справ з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

Суб’єктний склад учасників судового процесу у спорах зазначеної категорії становлять особи, до яких були застосовані адміністративні стягнення, та органи (посадові особи), уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення.

За загальним правилом, визначеним статтею 213 КУпАП, справи про адміністративні правопорушення розглядаються:

адміністративними комісіями при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад;

виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад;

районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами (суддями);

органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та іншими органами (посадовими особами), уповноваженими на те цим Кодексом.

Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення визначено статтями 218 – 244-17 КУпАП.

У свою чергу, на такі справи не поширюється компетенція адміністративних судів (пункт 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС)).

Разом із тим статтею 287 КУпАП особі, щодо якої прийнято постанову у справі про адміністративне правопорушення, а також потерпілим надано право оскаржити її.

Відповідно до частини другої зазначеної норми постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення може бути оскаржена в порядку, визначеному КУпАП.

Порядок оскарження постанов у справах про адміністративні правопорушення, прийнятих іншими органами (посадовими особами), визначений статтею 288 КУпАП. Відповідно до цієї статті постанову у справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено:

постанову адміністративної комісії – у виконавчий комітет відповідної ради або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КАС, з особливостями, встановленими цим Кодексом;

рішення виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради – у відповідну раду або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КАС, з особливостями, встановленими цим Кодексом;

постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення – у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному КАС, з особливостями, встановленими цим Кодексом.

Тобто, за змістом указаних правових норм, постанови про адміністративні правопорушення, прийняті судом, можуть бути оскаржені в порядку, визначеному КУпАП; для постанов, прийнятих іншими органами (посадовими особами), встановлено альтернативний порядок оскарження: або до виконкому відповідної ради, до відповідної ради, до вищестоящого органу (вищестоящої посадової особи), або до адміністративного суду в порядку, передбаченому КАС.

Як свідчать матеріали розглянутих судами справ, у судовій практиці траплялися випадки недотримання судами вимог КАС щодо юрисдикції справ досліджуваної категорії.

Наприклад, закриваючи провадження у справах, суди виходили з того, що предметом спору у таких справах є накладення адміністративних стягнень, а тому відповідно до пункту 3 частини другої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів на ці спори не поширюється.

Зазначені порушення норм процесуального права були підставою для скасування судових рішень.

Прикладом є справа Миколаївського районного суду Львівської області за адміністративним позовом гр. І. до старшого державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища у Львівській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення.

Ухвалою суду першої інстанції від 02.10.2007 відмовлено у відкритті провадження у справі з огляду на те, що компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень. Ураховуючи те, що позивач просить визнати протиправною та скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення, справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 08.07.2008 рішення суду першої інстанції скасовано, а справу направлено до місцевого суду для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом оскарження у справі є рішення суб’єкта владних повноважень, ухвалене у справі про притягнення до адміністративної відповідальності гр. І., а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про неналежність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.

Іншим прикладом може слугувати справа за позовом гр. К. до начальника районного відділу земельних ресурсів Біляївського району Одеської області про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення. Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, Вищий адміністративний суд України (ухвала від 01.04.2009) зазначив, що згідно з частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Відповідно до глави 17 Розділу ІІІ КУпАП до органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, належать, в тому числі, органи земельних ресурсів, які, згідно зі статтею - 238-1 КУпАП, розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням законодавства в галузі використання і охорони земель та порядку регулювання земельних відносин (статті 52, 53, 53-1, 53-2, 54, 55, 56, 188-5 Кодексу), та вирішують питання про притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності і накладення адміністративного стягнення.

З системного аналізу наведених норм слідує, що адміністративні суди дійсно не розглядають публічно-правові справи про адміністративні правопорушення, оскільки їх розглядають визначені Главою 17 Розділу ІІІ КУпАП органи, які приймають за результатами розгляду відповідні постанови.

У свою чергу, статтею 287 КУпАП особі, щодо якої прийнято постанову у справі про адміністративне правопорушення, надано право оскаржити її.

Порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення визначений статтею 288 КУпАП. Указаними правовими нормами особам, відносно яких прийнято постанову, надано право на її оскарження до вищого органу або районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду у порядку, визначеному КАС, з особливостями, встановленими цим Кодексом.

А тому позовні вимоги щодо перевірки постанови про накладення адміністративного стягнення підлягають розглядові в суді, й суддя суду першої інстанції безпідставно відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі.

Аналізуючи порушене питання, слід звернути увагу судів на те, що у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності адміністративним судом не вирішується питання щодо притягнення особи до адміністративної відповідальності, а перевіряється законність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень у таких справах, за наслідками чого суд може визнати незаконним і скасувати рішення про накладення адміністративного стягнення або відмовити у цьому.

Окремо слід звернути увагу на визначення юрисдикції справ стосовно оскарження постанов, прийнятих у справах про порушення митних правил, оскільки у процесі вивчення судової практики виявлено, що у судів виникали ускладнення при розмежуванні юрисдикції судів щодо вирішення таких справ.

Розділом ХІХ Митного кодексу України визначено порядок провадження у справах про порушення митних правил, процесуальні дії та порядок їх проведення, оскарження постанов у справах про порушення митних правил.

Відповідно до статті 386 цього Кодексу органами, уповноваженими розглядати справи про порушення митних правил, є митні органи та місцеві суди (судді) за місцем розташування митних органів, посадові особи яких здійснювали провадження у цих справах.

Таким чином, справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності митних органів у справах про порушення митних правил, розгляд яких віднесено до компетенції митних органів, є адміністративними справами.

У свою чергу спори з приводу рішень, дій чи бездіяльності митних органів у справах про порушення митних правил, розгляд яких віднесено до компетенції місцевих судів не підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Як зазначив Верховний Суд України у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Прилуцький нафтоналив" до Чернігівської митниці (постанова від 10.03.2009) предметом спору у справі зазначено: визнання нечинним протоколу про порушення митних правил; визнання незаконними дій Чернігівської митниці щодо вилучення предмета правопорушення та зобов’язання Чернігівської митниці не вчиняти перешкод щодо переміщення через митний кордон України вилученого митниками вантажу.

Закриваючи провадження у справі лише в частині спору щодо чинності протоколу про порушення митних правил, касаційний суд не врахував, що посадові особи Чернігівської митниці, складаючи протокол про порушення митних правил за ознаками статті 352 Митного кодексу України, затримуючи вантаж, що є безпосереднім предметом порушення митних правил, та перешкоджаючи тим самим переміщенню цього вантажу через митний кордон України, виконували не звичайні управлінські функції, а вчиняли процесуальні дії у справі про порушення митних правил.

Згідно з частиною другою статті 386 Митного кодексу України справа про порушення митних правил, передбачених статтею 352 цього Кодексу, розглядається місцевим судом (суддею) за місцем розташування митного органу, посадові особи якого здійснювали провадження у ній.

Відповідно до пункту 3 частини другої статті 17 КАС компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень.

Таким чином, провадження у справах про порушення митних правил, за які передбачена адміністративна відповідальність, розгляд справ про порушення митних правил, накладення адміністративних стягнень, оскарження постанов суду (судді) у справі про порушення митних правил здійснюються у порядку, передбаченому Митним кодексом України та КУпАП, і не належать до компетенції адміністративних судів.

1.2. Строк звернення до суду

Відповідно до частини першої статті 99 КАС адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого зазначеним Кодексом або іншими законами. Частиною третьою цієї статті встановлено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до суду.

У зв’язку з цим судам під час розгляду такої категорії справ слід застосовувати строки звернення до суду, встановлені статтею 289 КУпАП, тобто десять днів з дня винесення постанови.

Для прикладу можна навести справу за позовом гр. К. до Хмельницького районного центру зайнятості – робочого органу виконавчої дирекції Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття про скасування рішення про накладення адміністративного стягнення та відшкодування моральної шкоди, в якій, переглядаючи рішення судів у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України (ухвала від 15.07.2009)зазначив таке.

Зі змісту частини першої статті 99 КАС випливає, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Ця норма є бланкетною, її зміст говорить про те, що строк звернення до суду може бути встановлений іншим законом. Зі змісту частини другої цієї статті випливає, що цей строк для звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів особи є річним, якщо не встановлено інше. Тобто в цьому випадку законодавець надав перевагу строку звернення до суду, встановленому іншим законом, а не КАС.

За положеннями статті 289 КУпАП скаргу на постанову у справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня прийняття постанови. Тобто цією нормою встановлено саме такий строк звернення до адміністративного суду в цій категорії справ, і застосування цього строку дозволяється за приписами статті 99 КАС.

Лише пропущення встановленого десятиденного строку оскарження постанови не може бути підставою для відмови у задоволенні позову.

Зокрема, Вищий адміністративний суд України у справі за позовом

гр. К. про визнання дій начальника Криворізького міського управління у справах захисту прав споживачів такими, що не відповідають закону, та скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності (ухвала від 29.07.2009) зазначив, що, відмовляючи в задоволенні позову, виходячи із порядку застосування процесуальних строків, встановленого статтею 99 КАС та 10-денного строку оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбаченого статтею 289 КУпАП, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач пропустив строк звернення з позовом до адміністративного суду і не довів поважності причин, які можуть бути підставою для його поновлення.

Такий висновок є передчасним, оскільки суди попередніх інстанцій дійшли його без з’ясування всіх обставин справи й перевірки обґрунтованості чи безпідставності позовних вимог, розглядаючи лише причини пропуску позивачем строку звернення з позовом до адміністративного суду, відмовив у задоволенні позовних вимог лише у зв’язку з пропуском такого строку.

З огляду на викладене постанову Дзержинського районного суду міста Кривого Рогу Дніпропетровської області від 08.11.2006 та ухвалу апеляційного суду Дніпропетровської області від 03.04.2007 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

1.3. Склад суду

Статтею 23 КАС встановлено, що всі адміністративні справи в суді першої інстанції, крім випадків, встановлених цим Кодексом, розглядаються і вирішуються суддею одноособово.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 18 КАС місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

З огляду на те, що такі справи підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам, їх слід вирішувати та розглядати одноособово.

При розв’язанні спорів за позовами на рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень суди відповідно до частини третьої статті 2 КАС повинні перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

2.1. Органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення

При розгляді справ про оскарження постанов про адміністративні стягнення суд перевіряє, чи накладено стягнення правомочним органом. Перелік таких органів та їх компетенція визначені статтями 218 – 244-17 КУпАП.

Це питання вирішувалося адміністративними судами при розгляді справи за заявою прокурора Красилівського району до Красилівського районного центру зайнятості про визнання незаконним постанови про накладення адміністративного стягнення, в якій Вищий адміністративний суд України (ухвала від 17.03.2009) підтримав позицію судів попередніх інстанцій стосовно того, що директор Красилівського районного центру зайнятості відповідно до статті - 244-9 КУпАП не наділений повноваженнями застосовувати адміністративні стягнення.

2.2. Суб’єкт правопорушення

Під час призначення адміністративного стягнення суб’єкти владних повноважень не завжди повною мірою враховують особу правопорушника.

Наприклад, у справі за позовом гр. Т. до Державної податкової інспекції у м. Вінниці про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення Вищий адміністративний суд України (ухвала від 11.03.2009) дійшов висновку, що постанова про накладення на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу на підставі частини першої статті - 164-1 КУпАП підлягає скасуванню, оскільки є неправомірною з огляду на те, що податковий орган не мав права застосовувати до фізичної особи, яка допустила порушення строків подання декларації про доходи, отримані від продажу нею товарів (надання послуг, виконання робіт) у межах її підприємницької діяльності, відповідальність, визначену цією нормою Кодексу.

Відповідальність, визначена статтею - 164-1 КУпАП, за неподання або несвоєчасне подання декларацій про доходи застосовується до фізичних осіб, які не мають статусу суб’єкта підприємницької діяльності, а є фізичними особами, які мають статус платника податку з доходів фізичних осіб і зобов’язані декларувати такі доходи згідно з вимогами законодавства.