Управлінням узагальнення судової практики та судової статистики спільно з Судовою палатою з розгляду справ за зверненнями фізичних осіб здійснено вивчення та узагальнення практики розгляду справ, пов’язаних із застосуванням положень Закону України "Про біженців".

Метою зазначеного дослідження є виявлення проблемних питань, що виникають при розгляді зазначеної категорії справ, причин, що сприяють виникненню таких спорів, найбільш характерних порушень чи неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, вироблення пропозицій для забезпечення єдиного та правильного застосування законодавства про біженців.

Об’єктом вивчення була інформація стосовно практики розгляду справ, пов’язаних із застосуванням законодавства про біженців, надана апеляційними адміністративними судами, та судові рішення цієї категорії справ, винесені за результатом касаційного розгляду.

Досліджувана категорія адміністративних справ є незначною порівняно із іншими категоріями справ. Однак, зважаючи на зростання поваги до прав людини, необхідності приведення законодавства з питань захисту біженців у відповідність з принципами та нормами міжнародного права, вивчення практики розгляду таких справ є надзвичайно актуальним.

За наявною інформацією на файловому сервері "Sudovi rishennya" Вищим адміністративним судом України станом на 01.04.2008 року розглянуто 12 касаційних скарг у справах, пов’язаних із застосування законодавства про біженців. Із зазначеної кількості справ у 8 справах рішення судів попередніх інстанцій залишено без змін, в 4 випадках скасовано із направленням справи на новий розгляд.

Ще в 4 справах, за результатом вивчення матеріалів касаційних скарг, мали місце одиничні випадки залишення касаційної скарги без руху з надання строку для усунення недоліків; повернення касаційної скарги заявнику; поновлення строку на подання касаційної скарги та відмови в поновленні такого строку.

До законодавчої бази системи захисту біженців в Україні належать чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, серед яких Конвенція про статус біженців 1951 року та Протокол щодо статусу біженців 1967 року, Конституція України, Закони України "Про біженців", "Про громадянство України", "Про імміграцію", "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" та інші нормативно-правові акти.

Правовий статус біженця в Україні, порядок надання, втрати та позбавлення статусу біженця, встановлення державних гарантій захисту біженців здійснюється відповідно до Закону України "Про біженців".

У розумінні абзацу другого статті 1 зазначеного Закону біженець – це особа, яка не є громадянином України і внаслідок цілком обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Як показав аналіз, суди при розгляді зазначеної категорії справ враховують вимоги частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС), стосовно здійснення адміністративного судочинства відповідно до Конституції України, зазначеного Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.

При цьому суди в своїй правозастосовчій діяльності дотримуються, принципів адміністративного судочинства, серед яких одним із провідних є принцип верховенства права, відповідно до якого, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість держави. Зазначений принцип, у відповідності до частини другої статті 8 КАС, застосовується з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

У ході вивчення судових справ виявлено, що позивачами у досліджуваній категорії справ є:

- іноземні громадяни, особи без громадянства, які прибули або бажають приїхати на територію України;

- іноземні громадяни чи особи без громадянства, які перебувають на території України на законних підставах.

Правовим підґрунтям для звернення до суду цих осіб є частина перша статті 55 Конституції України, відповідно до якої кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Право таких осіб на звернення до адміністративного суду визначено частиною четвертою статті 6 КАС, відповідно до якої іноземці та особи без громадянства користуються в Україні таким самим правом на судовий захист, що і громадяни України.

Відповідачами у справах цієї категорії, в основному, виступають спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах міграції – Державний комітет України у справах національностей та міграції (з 08.11.2006 Державний комітет України у справах національностей та релігій) та органи міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі – органи міграційної служби).

Відповідно до Положення про Державний комітет України у справах національностей та релігій, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 14.02.2007 року № 201, зазначений комітет є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Серед основних завдань якого є участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері міжнаціональних відносин, забезпечення захисту прав національних меншин України; у сфері міграції, біженців та інших категорій мігрантів.

Статтею 6 Закону України "Про біженців" до компетенції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах міграції, зокрема віднесено:

- прийняття рішень про надання, втрату і позбавлення статусу біженця;

- розгляд скарг на рішення органів міграційної служби про відмову у прийнятті заяви про надання статусу біженця та про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, скасування зазначених рішень, якщо вони були прийняті з порушенням законодавства про біженців.

До компетенції органів міграційної служби статтею 7 зазначеного Закону віднесено, повноваження, зокрема щодо:

- прийняття заяв від іноземців та осіб без громадянства про надання їм статусу біженця у порядку, передбаченому цим Законом;

- прийняття рішень про оформлення документів для вирішення питання щодо надання, втрати або позбавлення статусу біженця;

- розгляд заяв про надання статусу біженця та підготовка письмового висновку щодо надання або відмови у наданні статусу біженця;

- перереєстрація осіб, яким надано статус біженця.

Аналіз законодавства про біженців показав, що низкою норм (абзац 18 статті 1, стаття 16 Закону України "Про біженців") визначено рішення стосовно статусу біженця, які підлягають оскарженню у судовому порядку. Це рішення органів міграційної служби про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця, про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця.

У порядку адміністративного судочинства можуть бути оскарженні рішення Державного комітету в справах національностей та релігії про відхилення скарги про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця, про відхилення скарги про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, про відмову в наданні, втрату або позбавлення статусу біженця.

У цьому контексті вважаємо за необхідне зазначити, що у рішенні Конституційного Суду України від 25.12.1997 № 9-зп у справі щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України, зазначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов’язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.

Дослідженням встановлено, що найчастіше підставою для звернення до суду були рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, про відмову в наданні статусу біженця.

З огляду на викладене та виходячи із суб’єктного складу сторін, предметності спору такі справи, у розумінні пункту 1 частини першої статті 3, пункту 1 частини першої статті 17 КАС, є адміністративними. Як показав аналіз, визначення підсудності зазначеної категорії справ не складає труднощів у судів.

При оцінюванні рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень, судам слід дотримуватися вимог частини третьої статті 2 КАС, згідно якої у справах про оскарження рішень суб’єктів владних повноважень суди повинні перевіряти чи прийняті такі рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Судам слід враховувати, що спірні рішення повинні оцінюватися на відповідність дотримання принципу законності. Зазначений принцип частково відображено у частині другій статті 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

А відтак Державний комітет в справах національностей та релігії, органи міграційної служби мають діяти в межах Закону України "Про біженців", приймати рішення відповідно до повноважень, визначених статтями 6, 7 цього Закону та інших його норм, які передбачають виконання зазначеними органами своїх повноважень, з дотриманням процедури прийняття рішень, встановленої Законом.

Прийняття рішень має здійснюватися з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, а саме рішення зазначених органів мають бути спрямовані на захист життя та свобод шукачів статусу біженця.

Прийняті рішення мають бути обґрунтованими, тобто винесеними з урахуванням усіх обставин та на підставі усіх матеріалів, які мають значення для конкретної ситуації. Відповідно до вимог Закону України "Про біженців" збір та дослідження матеріалів здійснюється шляхом проведення співбесіди із особою, яка заявила про намір отримати статус біженця, та направлення запитів до органів внутрішніх справ, служби безпеки, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування про надання чи уточнення інформації стосовно встановлення справжніх фактів про особу. Органи міграційної служби разом із органами внутрішніх справ, служби безпеки проводять ідентифікацію особи, перевіряють наявність обставин, за яких статус біженця не надається.

І лише на основі всебічного вивчення і оцінки всіх документів та матеріалів, що можуть бути доказом наявності умов для набуття статусу біженця, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах міграції приймає рішення про надання статусу біженця або про відмову у наданні статусу біженця (частина п’ята статті 14 Закону України "Про біженців").

Необґрунтоване рішення може поставити під загрозу життя або свободу заявника, піддати його ризику застосування катувань, інших видів жорстокого або таких, що принижують гідність, поводженню чи покаранню.

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах національностей та релігій, органи міграційної служби не повинні проявляти у своїх рішеннях упередженого ставлення до особи, яка має намір отримати статус біженця, бути прихильним до особи або поводитися із нею дискримінаційно через особисту симпатію чи антипатію.

Оцінюючи дотримання суб’єктом владних повноважень принципу рівності перед законом судам слід зважати на те, що зазначений принцип означає рівне ставлення до осіб під час прийняття рішень, тобто за однакових умов не можуть бути прийняті протилежні рішення.

Водночас, такі рішення не повинні спричиняти будь-яких негативних наслідків для особи, обмежуючи її права, свободи та інтереси. Вони мають забезпечити баланс між публічними інтересами та інтересами конкретної особи, а відтак відповідати принципу пропорційності.

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах національностей та релігій та органи міграційної служби мають забезпечувати право особи на участь у процесі прийняття рішення. Одним із засобів реалізації цього принципу є безпосередня участь особи у процедурі, що передує прийняттю рішення, забезпечення перекладача, представника особи, обізнаність про прийняття рішення.

Шукачі статусу біженця повинні бути проінформовані про результати рішень уповноважених органів, про право на оскарження та порядок такого оскарження. На сьогодні органи міграційної служби надають заявникові лише повідомлення з посиланням на номер та дату відповідного рішення, а не копію рішення, що ускладнює реалізацію права на його оскарження.

Рішення суб’єкта владних повноважень мають здійснюватися в межах часових рамок, визначених законодавством про біженців. Законом України "Про біженців" передбачено п’ятнадцятиденний термін для прийняття органами міграційної служби рішення щодо надання статусу біженця або про відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання. Перебіг зазначеного строку розпочинається з дня реєстрації заяви.

У випадку прийняття рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання про надання статусу біженця орган міграційної служби протягом трьох робочих днів з дня його прийняття надсилає інформацію відповідним органам виконавчої влади та повідомляє заявника про прийняте рішення.

Розгляд заяви про надання статусу біженця здійснюється органами міграційної служби протягом двох місяців з дня прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця. Зазначений термін може бути продовжено керівником органу до трьох місяців.

Рішення за заявою про надання, втрату і позбавлення статусу біженця приймається спеціально уповноваженим центральним органом у справах національностей та релігій у місячний строк з дня отримання особової справи заявника та письмового висновку органу міграційної служби, що розглядав заяву. Зазначений строк може бути продовжений керівником органу до трьох місяців.

Рішення про надання, втрату або позбавлення статусу біженця протягом трьох робочих днів з дня його прийняття надсилається до органу міграційної служби. Протягом семи робочих днів орган міграційної служби у випадку прийняття рішення про надання статусу біженця видає кожній особі, яка досягла шістнадцяти років, посвідчення біженця встановленого зразка.

У випадку прийняття рішення про відмову у наданні статусу біженця, про втрату або позбавлення статусу біженця орган міграційної служби протягом семи робочих днів з дня його отримання надсилає або видає особі письмове повідомлення з обґрунтуванням причин відмови та роз’ясненням порядку оскарження рішення та протягом трьох робочих днів повідомляє про прийняте рішення відповідні органи виконавчої влади.

Невідповідність оскаржуваного рішення одному із критеріїв або декільком має оцінюватися на предмет порушення прав свобод чи інтересів позивача і в залежності від встановленого суд повинен прийняти відповідне рішення.

У випадку відсутності таких порушень суд, у відповідності до приписів статті 166 КАС, може постановити окрему ухвалу, в якій вказати на відхилення від принципів адміністративної процедури.

Вивчення судової практики показує, що суди, розглядаючи справи зазначеної категорії, в основному, дотримуються правил предметної та територіальної підсудності.

Так, відповідно до частини другої статті 18 КАС справи за позовами іноземних громадян, осіб без громадянства до органів міграційних служб, Державного комітету в справах національностей та релігій підсудні окружним адміністративним судам.

З огляду на те, що рішення відповідачів щодо таких осіб є правовим актом індивідуальної дії, то оскарженню підлягають до окружного адміністративного суду за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача (частина друга статті 19 КАС).

Статтею 3 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір проживання в Україні" місцем проживання фізичної особи вважається адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік, а місцем перебування – адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком менше шести місяців на рік.

Законними підставами для перебування на території України іноземців та осіб без громадянства, відповідно до абзацу третього статті 5 зазначеного Закону, є реєстрація на території України паспортного документа або наявність посвідки на постійне або тимчасове проживання в Україні, або документів, що посвідчують отримання статусу біженця чи притулку в Україні. Для осіб шукачів статусу біженця документами, що засвідчують законність перебування особи на території України є довідка про подання особою заяви про надання їй статусу біженця, довідка про особу, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їй статусу біженця, довідка про прийняття скарги до розгляду, довідка про звернення до суду, і є дійсними для реалізації прав та виконання обов’язків, передбачених Законом України "Про біженців" та іншими законами України на період чинності довідок.

У процесі вивчення судової практики не виявлено випадків передачі адміністративних справ з одного адміністративного суду до іншого в зв’язку із порушенням правил територіальної підсудності.

Згідно з частиною першою статті 24 КАС адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність центрального органу виконавчої влади розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів.

З огляду на предметність спорів у справах зазначеної категорії та статус відповідачів справи досліджуваної категорії вирішуються колегіально.

Однак аналіз показав наявність у судовій практиці одноособового розгляду справи, що призвело до скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Прикладом може слугувати справа за скаргою Асірян Анжели Рубенівни до Державного комітету України у справах національностей та міграції про визнання рішення про відмову в наданні їй статусу біженця неправомірним та його скасування, про зобов’язання надання їй статусу біженця.

З матеріалів справи вбачається, що відповідачем у зазначеній справі є Державний комітет України у справах національностей та міграції, тобто центральний орган виконавчої влади, однак, всупереч вимог частини першої статті 24 КАС, судом першої інстанції справа розглянута суддею одноособово, а не колегією у складі трьох суддів.

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій у зазначеній справі, Вищий адміністративний суд України (ухвала від 29.08.2007) зазначив, що оскільки справу розглянуто і вирішено неповноважним складом суду, то суд апеляційної інстанції, відповідно до пункту 1 частини першої статті 204 КАС, повинен був скасувати постанову суду першої інстанції та направити дану справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Як свідчать матеріали розглянутих справ, у судовій практиці має місце проблема із застосуванням строків звернення до суду у зазначеній категорії справ.

Порядок та строки оскарження рішень щодо статусу біженця визначено статтею 16 Закону України "Про біженців". Зазначеною нормою стосовно оскарження рішення органу міграційної служби про відмову в прийнятті заяви про надання статусу біженця, про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця встановлено альтернативний порядок оскарження. Зазначені рішення можуть бути оскаржені до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах міграції протягом семи робочих днів з дня отримання повідомлення про відмову чи до суду, в установленому законом порядку. Отже, оскарження рішення владного органу в адміністративному порядку не є обов’язковою передумовою для звернення до суду. Зазначене відповідає пункту 1 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 25.12.1997 № 9-зп у справі щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України, згідно з яким подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду.

Рішення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах міграції про відхилення скарги про відмову у прийнятті заяви про надання статусу біженця, про відхилення скарги про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, про відмову у наданні, втрату або позбавлення статусу біженця підлягають оскарженню в судовому порядку.

Строки звернення до суду у зазначеній категорії справ визначені статтею 99 КАС.

Однак, у судовій практиці мало місце застосування семиденного строку, визначеного статтею 16 Закону України "Про біженців", для оскарження рішень органу міграційної служби до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах міграції як строк звернення до суду.

Наприклад, залишаючи позовну заяву Щекаревича І.В. про визнання дій неправомірними і зобов’язання прийняти рішення про оформлення документів щодо надання статусу біженця без розгляду, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позивач пропустив семиденний строк звернення до суду, який встановлений Законом України "Про біженців".

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій, колегія суддів Вищого адміністративного суду України (ухвала від 17.11.2005), дійшла висновку, що судам при вирішенні питання щодо пропуску строку звернення до суду необхідно було керуватися нормами цивільного процесуального законодавства, за правилами якого підлягала розгляду справа, а не нормами Закону України "Про біженців".

Аналізуючи порушене питання, слід зазначити, що значна кількість апеляційних, касаційних скарг повертаються скаржникам, у зв’язку із пропуском строку, визначеного для їх подання та за відсутності клопотання про поновлення пропущеного строку.

При цьому варто зазначити, що процесуальне законодавство не містить будь-яких особливостей оскарження судових рішень досліджуваної категорії справ в апеляційному чи касаційному порядку. При визначені судом поважності пропуску строку звернення до суду, заявнику забезпечується таке право.

У зв’язку з тим, що касаційна скарга подана 19.10.2006, а рішення суду апеляційної інстанції постановлено 21.06.2006, Чамбілі Діві Тікчанд в скарзі виклала клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження зазначеного рішення, посилаючись на те, що процесуальний строк пропущений нею з поважних причин.

Так, зокрема, Чамбілі Діві Тікчанд вказала, що вона перебувала на стаціонарному лікуванні з 26.06.2006 по 30.08.2006, що перешкодило їй вчасно підготувати й подати касаційну скаргу.

Враховуючи викладене, Чамбілі Діві Тікчанд просила визнати поважними підстави пропуску процесуального строку при зверненні із даною касаційною скаргою.

Оцінюючи обставини, що перешкоджали здійсненню процесуального права на касаційне оскарження, на які заявник посилався як на поважні, Вищий адміністративний суд України (ухвала від 28.02.2008 року) виходив з того, що заявник не мав можливості своєчасно реалізувати своє право на касаційне оскарження і, посилаючись на приписи статті 13 КАС стосовно забезпечення права на касаційне оскарження рішень адміністративного суду, особами, які беруть участь у справі, поновив строк на касаційне оскарження.

Одним із напрямків удосконалення порядку розгляду справ, пов’язаних із застосуванням законодавства про біженців, вбачається забезпечення послуг перекладача. Наразі питання щодо залучення до розгляду справи перекладача залишаються законодавчо неврегульованими.

Відповідно до частини другої статті 68 КАС перекладач допускається ухвалою суду за клопотанням особи, яка бере участь у справі, або призначається з ініціативи суду.

Суд забезпечує особі перекладача, якщо дійде висновку, що особа внаслідок неспроможності оплатити послуги перекладача.

На практиці суд постає перед проблемою, коли жодне судове рішення не може бути ухвалене без участі перекладача, бо іноземці, переважно, не володіють мовою відправлення судочинства. Відсутність належним чином підготовлених перекладачів зі знанням як мови судочинства, так і рідної мови іноземця, а також особливостей юридичної термінології створює складність при вирішенні питання про залучення до розгляду справи перекладача. Виникають труднощі і при вирішенні оплати його послуг.

Порядок порушення клопотання про надання статусу біженця, визначений статтею 9 Закону України "Про біженців". Прагнучи привести зазначену норму у відповідність до приписів Конвенції про статус біженців 1951 року, якою не передбачено строкових обмежень доступу до процедури визначення статусу біженця, замість визначеного 5-денного строку (для осіб, які мали намір набути статус біженця і перетнули державний кордон України, у встановленому законом порядку) та 3-денного строку (для осіб, які мали намір набути статус біженця і намагалися незаконно перетнути чи перетнули державний кордон України) на звернення із заявою про надання статусу біженця, законодавець зобов’язує особу без зволікань звернутися до відповідного органу міграційної служби.

Як показує судова практика при розгляді справ виникають складнощі, пов’язані із застосуванням цієї категорії.

В зв’язку з цим доцільним є роз’яснення терміну "без зволікань" Міністерства юстиції України від 19.09.2005 року № 18-36-217, відповідно до якого, оцінюючи виконання біженцем обов’язку звернення із відповідною заявою, потрібно враховувати можливу наявність наступних об’єктивних факторів:

- відсутність інформації чи практичної допомоги;

- проблеми зі знанням мови;

- проблеми зі знанням законодавства України;