Секретаріат Кабінету Міністрів України

МЕТОДИКА

підготовки доповідної записки

Кабінетові Міністрів України

(з питань формування та реалізації

державної політики у відповідній сфері)

ВСТУП

Ця методика підготовлена Секретаріатом Кабінету Міністрів на виконання рішення Кабінету Міністрів від 5 лютого 2005 р. (протокол засідання N 2) та відповідно до розділу V Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів "Порядок розроблення концептуальних засад реалізації урядової політики" ( 915-2000-п ).

Метою є надання працівникам апарату міністерств практичної допомоги у складанні доповідної записки Кабінетові Міністрів з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері.

ДОПОВІДНА ЗАПИСКА КАБІНЕТОВІ МІНІСТРІВ

Загальна інформація

Доповідна записка Кабінетові Міністрів (далі - ДЗК) є ключовим інструментом письмового інформування Кабінету Міністрів про проблемні питання державної політики та концептуальні засади їх вирішення (макет ДЗК додається). Вона містить пропозиції одного або декількох міністрів про прийняття політичного рішення.

ДЗК є "письмовою політичною порадою", яка сприяє дієвості дискусій на засіданнях Кабінету Міністрів і кращому розумінню вибраної стратегії дій.

Основною аудиторією Міністра під час розгляду ДЗК є його колеги - члени Уряду. Вони використовують, як правило, рекомендації міністра, які викладаються у першому розділі ДЗК.

ДЗК виконує функцію пояснювальної записки, що згідно з Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів ( 915-2000-п ) подається разом з проектом нормативно-правового акта. Тобто, ДЗК є самодостатнім документом, який не супроводжується пояснювальною запискою. ДЗК готується стислою, простою для сприйняття мовою.

ДЗК використовується для:

- опису конкретного політичного контексту;

- окреслення проблем, пов'язаних з поточною ситуацією;

- надання рекомендацій щодо прийняття рішення;

- а також як засіб для залучення підтримки членів Уряду щодо запропонованої стратегії дій.

Коли готується доповідна записка

ДЗК готується:

- на виконання рішення Кабінету Міністрів чи доручення Прем'єр-міністра;

- коли виникає потреба у прийнятті законодавчих або інших нормативно-правових актів із соціально значущих проблем;

- з ініціативи Міністра, якщо вирішення питання виходить за межі його повноважень;

- за результатами проведення громадських консультацій.

Загалом ДЗК готується відповідно до планів підготовки питань формування та реалізації державної політики (квартальних, піврічних), затверджуваних Кабінетом Міністрів.

В усіх інших випадках, коли постає питання, чи готувати ДЗК, Секретаріат завжди готовий надавати працівникам апарату міністерств необхідні поради та консультації.

Процес прийняття рішення

Рішення, які приймаються на основі ДЗК, - це політичні рішення Кабінету Міністрів. Кабінет Міністрів ухвалює рекомендоване Міністром рішення та стратегію його впровадження.

Наступним кроком є схвалення Кабінетом Міністрів відповідних проектів законів, указів Президента України та прийняття постанов як інструментів реалізації політичного рішення.

Як виглядає доповідна записка

ДЗК складається з двох розділів, кожен з яких виконує різну, проте споріднену функцію:

I. Рекомендації Міністра

II. Аналітична частина

Рекомендації Міністра (далі - РМ) є пропагандистським документом, за допомогою якого Міністр презентує Кабінетові Міністрів огляд питання та рекомендації щодо його вирішення, а також аргументи на користь запропонованого курсу дій.

Це єдиний розділ ДЗК, який висвітлює точку зору міністра, його думки та рекомендації щодо прийняття політичного рішення.

Аналітична частина, на відміну від першого розділу, більш детально висвітлює питання, яке потребує політичного рішення. В ній викладається повний, збалансований та об'єктивний аналіз історії питання, факторів, які розглядаються з метою досягнення можливих результатів, варіантів рішень, вартість кожного з них.

У цьому розділі міститься інформація про деталі та історію питання, яка допомагає експертам та аналітикам зрозуміти логіку ДЗК.

ДЗК готується за стандартним форматом з тим, щоб міністри могли легко знайти ту інформацію, яка їх цікавить. Добре підготовлена ДЗК - це додаткова допомога міністрам в процесі прийняття рішення.

ПІДГОТОВКА ДОПОВІДНОЇ ЗАПИСКИ

Вступ

Готуючи ДЗК, треба пам'ятати, що вона призначається для міністрів, які мають обмаль часу для її вивчення. А тому зробіть ДЗК якомога зручнішою для читання та розуміння:

- вживайте звичні звороти мови;

- уникайте довгих складних речень і абзаців;

- уникайте спеціальних термінів чи незнайомих скорочень;

- висловлюйтеся стисло і не відходьте від головних питань;

- будуйте аргументи поступово;

- слідкуйте, щоб у реченнях не було зайвих слів;

- скорочуйте проект ДЗК не роздумуючи, поверніться до нього за день і скоротіть знову;

- попросіть колег, які не знайомі з предметом, прочитати ваш кінцевий варіант.

ДЗК готується у такій послідовності: спочатку робиться аналітична частина, а потім на її основі формуються РМ. Проте кінцева ДЗК на початку містить РМ, а потім йде аналітична частина.

Назва доповідної записки

Назва - це опис предмета ДЗК одним коротким реченням (з 5-7 слів).

Приклади:

-------------------------------- --------------------------------

| невдало | | краще |

| | | |

|Визначення повноважень та | | Підвищення ефективності|

|функцій Фонду державного | | управління державним майном. |

|майна і органів виконавчої | | |

|влади з управління казенними | | |

|та державними підприємствами, | | |

|а також національними | | |

|(державними) компаніями та | | |

|іншими господарськими | | |

|товариствами, у статутному | | |

|фонді яких державі належить | | |

|частка (акції, паї), та | | |

|врегулювання питання передачі | | |

|в управління на конкурсних | | |

|засадах державних підприємств | | |

|і господарських товариств, у | | |

|статутних фондах яких державі | | |

|належить частка (акції, паї). | | |

-------------------------------- --------------------------------

ПІДГОТОВКА РОЗДІЛУ "РЕКОМЕНДАЦІЇ МІНІСТРА"

РМ є узагальненням всієї ДЗК. Тому міністри повинні мати можливість читати і розуміти цей розділ незалежно від решти ДЗК.

Ваша мета при складанні розділу РМ:

- надати міністрам основну потрібну інформацію у стислій, зручній для читання формі. Її обсяг повинен становити

максимум 3 арк., не включаючи титульний;

- включити до розділу лише ту інформацію, яка потрібна для прийняття рішення членам Уряду, а не іншим посадовим

особам.

Предмет (питання)

Предмет - це узагальнення питання в одному реченні для обговорення і прийняття рішення Кабінетом Міністрів.

Предмет:

- з'єднує назву ДЗК і РМ;

- пояснює і розвиває назву;

- не зазначає чому порушується питання;

- встановлює основу для РМ.

Формулювання предмета починається словами "Чи ..." або "Чи ... та як ..." з метою заохочення обговорення в Кабінеті Міністрів.

У деяких випадках формулювання предмета може починатися словом "Як ...". Важливо переконатися, що назва ДЗК, предмет ДЗК та РМ узгоджуються між собою.

Приклади:

-------------------------------- --------------------------------

| невдало | | краще |

| | | |

|1. Доцільність зниження | |1. Чи потрібно знижувати |

|ставки вивізного | |ставки вивізного |

|(експортного) мита на відходи | |(експортного) мита на відходи |

|та брухт чорних металів з | |та брухт чорних металів? |

|урахуванням необхідності | | |

|пріоритетного забезпечення | | |

|цією сировиною вітчизняних | | |

|металургійних підприємств. | | |

| | | |

|2. Процедура проведення | |2. Як підвищити ефективність |

|конкурсів щодо визначення | |управління державним майном? |

|фізичних осіб з управління | | |

|цілісними майновими | | |

|комплексами державних, у тому | | |

|числі казенних підприємств та | | |

|корпоративними правами | | |

|держави в господарських | | |

|товариствах, частка держави у | | |

|статутному фонді яких | | |

|перевищує 5 відсотків. | | |

-------------------------------- --------------------------------

Рекомендації

Рекомендації - це запропонована послідовність дій, як правило, з урахуванням можливостей вибору, за якими міністр очікує підтримку з боку Кабінету Міністрів.

Рекомендації:

- містять рішення, якого чекає міністр;

- визначають конкретні ролі відповідних міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у виконанні рішення;

- визначають стратегію та напрями виконання (хто, як, коли);

- наприкінці містять інформацію, яких витрат потребуватиме втілення пропозиції і з яких джерел вона фінансуватиметься;

- є основою для формулювання рішення, яке записується у протоколі засідання Кабінету Міністрів.

У цьому розділі слід пояснити, що необхідно для впровадження обраного варіанту рішення, які для цього потрібні нормативно-правові акти і на якому рівні вони мають бути прийняті. Слід також зазначити яких організаційних заходів потрібно вжити для забезпечення впровадження рішення, хто повинен здійснювати моніторинг тощо.

Рекомендації формулюються, йдучи від загального до конкретних питань. Перша рекомендація може надавати огляд запропонованої послідовності дій, тоді як наступні рекомендації конкретизують кроки.

Як правило, у рекомендаціях не робиться посилання на текст ДЗК з метою пояснення їх суті. Вони мають цілком самостійну і завершену логіку. Інколи можуть бути посилання на текст в іншій частині ДЗК.

Представляючи у рекомендаціях варіанти вирішення питання, зазначайте, якому з них надано перевагу.

Якщо рекомендації занадто великі або детальні, позначте розділ назвою "Узагальнені рекомендації". У цьому розділі надайте у простій формі узагальнення політичних цілей, що пропонуються, а детальні рекомендації викладіть у додатку.

Пам'ятайте, що остаточне рішення Кабінету Міністрів базуватиметься на детальних рекомендаціях.

Обґрунтування

Це основні аргументи міністра на підтримку своїх рекомендацій.

Залежно від питання розділ "Обґрунтування" містить таку інформацію:

- чому порушується питання;

- проблема, яка стоїть за рекомендованим рішенням;

- аргументи на підтримку пропозиції;

- чому обрано один з варіантів рішення;

- опис наслідків у разі неприйняття рішення.

У цій частині РМ визначальним є вибір відповідного рівня деталізації. Слід включати лише ту інформацію, яку повинен мати член Уряду для прийняття запропонованого рішення.

Якщо, наприклад, довідкова інформація, на якій ґрунтуються РМ, більш важлива з точки зору розкриття контексту запропонованого рішення, зосередьтесь на ній.

Якщо це важливо, поясніть, чому заінтересовані групи підтримують ці РМ.

Якщо РМ містять регулятивні положення, узагальніть їх в одному короткому абзаці на основі інформації, що міститься в аналітичній частині ДЗК.

Завершіть розділ обґрунтування описом значних наслідків неприйняття запропонованої послідовності дій.

Проблеми та стратегія розв'язання

У цьому розділі описуються можливі негативні наслідки для Уряду і критика, з якою він зіткнеться при впровадженні рекомендацій, а також найкращий спосіб їх усунення.

Не описуються негативні наслідки неприйняття рекомендацій, оскільки зазначені рекомендації відображені в обґрунтуванні.

Членами Уряду надається реальна оцінка можливих "пасток" і таким чином ДЗК не буде містити несподіванок.

Зазвичай ДЗК містить принаймні два чи три пункти проблем та стратегій.

Негативна реакція певних кіл суспільства може спричинити:

- заяви про те, що державна політика погіршує купівельну спроможність;

- скарги стосовно нераціонального використання коштів;

- заяви про те, що політика не узгоджується з деякими проголошеними цілями тощо.

Інші можливі критичні зауваження можуть містити:

- нові проблеми, що виникнуть в результаті впровадження рекомендацій;

- надмірні сподівання, які не можуть бути виправдані навіть за умови успіху політичного рішення.

У будь-якому випадку зазначте, як міністр має намір розв'язати проблему. Упевніться, що стратегія дій є переконливою, особливо щодо надання ґрунтовної відповіді на можливу критику.

Приклади:

------------------------------------------------------------------

| невдалий |

| |

|Проблеми та стратегії |

| |

|Проблема: Х промисловість України ймовірно заперечуватиме|

| деякі аспекти цієї пропозиції. Ця проблема може стати|

| навіть більш серйозною, якщо інші галузі|

| промисловості занепокояться тим, що плануються|

| подібні скорочення. |

| |

|Стратегія: До прийняття рішення посадовими особами у Х|

| промисловості буде сказано, що: зміни не|

| проводитимуться одразу; якими б не були негативні|

| наслідки для Х промисловості, вони будуть усуненні в|

| найкоротший строк; буде проведено дослідження для|

| визначення, чи призведе прийняття рішення до|

| необхідності змін, якщо негативні наслідки будуть|

| істотнішими ніж прогнозується. |

------------------------------------------------------------------

------------------------------------------------------------------

| кращий |

| |

|Проблеми та стратегії |

| |

|Проблема: Деякі з великих підприємств Х промисловості можуть|

| скаржитися, що через відміну субсидій галузі Уряд|

| порушує свої програмні обіцянки. |

| |

|Стратегія: Буде проведено тривалі консультації з Х|

| промисловістю, на яких буде поінформовано: |

| |

| - що до введення в дію рішення Уряд проведе|

| структурні зміни в промисловості; |

| |

| - що протягом короткотривалого періоду підвищення|

| конкурентоспроможність Х промисловості має принести|

| більші прибутки; |

| |

| - що через два місяці після впровадження рішення Уряд|

| зробить оцінку ситуації і розгляне у разі потреби|

| можливість урегулювання питання. |

------------------------------------------------------------------

Консультації

У цьому розділі інформується з ким проводилися консультації за межами центральних та місцевих органів виконавчої влади, тобто з представниками третьої сторони, зокрема з громадськістю, заінтересованими групами (підприємці, освітяни, студенти тощо), якими є їх погляди.

Такі консультації проводяться в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів від 15 жовтня 2004 р. N 1378 ( 1378-2004-п ) "Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" (Офіційний вісник України, 2004 р., N 42, ст. 2773).

Також інформується про ініціативи, що виникли в результаті консультацій та заходи, яких може буде вжито для їх врахування.

Погодження

У цьому розділі інформується про те, що із заінтересованими центральними (місцевими) органами виконавчої влади відбулася процедура погодження запропонованого рішення та зазначаються результати погодження.

Зокрема, інформується про питання, щодо вирішення яких не досягнуто згоди в процесі міжвідомчих консультацій і які потребують вирішення Кабінетом Міністрів.

Відображаються позиції заінтересованих органів у тих питаннях, які торкаються їх компетенції та сфери відповідальності, а не у політичному питанні, порушеному міністром у його ДЗК.

Успішне проходження ДЗК забезпечуватиме повноту погодження. Не слід обмежуватися участю в узгоджувальних процедурах лише тих органів виконавчої влади, які зазначені у відповідних дорученнях чи завданнях, оскільки наперед неможливо визначити, чиїх інтересів торкатиметься ДЗК. Треба пам'ятати, що коло заінтересованих органів визначається ініціатором ДЗК самостійно, виходячи із суті пропозиції.

Під час висвітлення позиції заінтересованих органів (застережень чи заперечень) висловлюйтеся прямо. Тоді члени Уряду не зіткнуться з несподіваними розбіжностями під час розгляду ДЗК на засіданні Кабінету Міністрів.

Необхідно зазначити кожний орган влади, який має свою точку зору або занепокоєння щодо пропозиції і чітко описати їх суть.

Для забезпечення якості узгоджувальних процедур необхідно:

- проводити консультації з відповідними посадовими особами заінтересованих органів влади та вашого міністерства,

використовуючи можливості одержання порад фахівців

Секретаріату Кабінету Міністрів у процесі підготовки ДЗК;

- заздалегідь розповсюджувати проект ДЗК серед заінтересованих центральних (місцевих) органів виконавчої

влади;

- надавати можливість усім заінтересованим органам висловлювати свою точку зору та занепокоєння;

- відверто і точно записувати у ДЗК думки заінтересованих органів.

Описуючи позицію міністерства, вкажіть його скорочену назву.

Уникайте нечітких формулювань, таких як "проводилися консультації з ..." або "не погоджується з ...". Будьте точними і конкретними.

Звіряйте ваші формулювання з формулюваннями інших сторін. Таким чином, неузгодженості будуть визначені і врегульовані заздалегідь або представлені як питання для вирішення.

Ніколи не намагайтеся приховувати розбіжності із заінтересованими органами. Не проводячи консультацій з тими, хто на вашу думку може мати свою точку зору або виступати проти, згладжуючи або ігноруючи висловлені занепокоєння, ви додаєте зайвої роботи міністрам на засіданнях Кабінету Міністрів, створюєте потенційні ускладнення своєму міністрові та міністерству.

Приклади:

------------------------------------------------------------------

| невдалий |

| |

|Позиція міністерств |

| |

|1. Міністерство А і Міністерство Б погоджуються з пропозицією.|

| Міністерство В і Г мають певні занепокоєння. |

| |

|2. Кілька міністерств в цілому погоджуються щодо потреби зміни,|

| проте мають різне бачення щодо "за " і "проти" того, як|

| далеко слід просуватися і в які строки. |

------------------------------------------------------------------

------------------------------------------------------------------

| краще |

| |

|Позиція міністерств |

| |

|1. Міністерство А і Міністерство Б погоджуються з|

| рекомендаціями. Міністерство В категорично проти|

| аспектів....., та ....... пропозиції. |

| |

|2. Міністерство К погоджується з рекомендаціями за умови, що|

| ...... відомство Х складе перелік таких проблем: ......, а|

| відомство Ж отримає додаткові фінансові ресурси. |

| |

------------------------------------------------------------------

Якість консультацій має особливо вирішальне значення, коли ДЗК зачіпає певні фінансові питання. У кожному випадку вказуйте, що консультація відбулася і зазначте досягнуті домовленості не нижче, як на рівні міністрів чи перших посадових осіб заінтересованих органів виконавчої влади.

Щодо процедури погодження пропозицій міністра керуйтеся вимогами Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів ( 915-2000-п ) в частині погодження проектів нормативно-правових актів (розділ VI, пункт 14).

Взаємодія центральних та місцевих органів виконавчої влади

Цей розділ є обов'язковим з урахуванням наголосу на необхідності партнерських взаємовідносин з місцевими органами влади у питаннях спільної компетенції, та тих, що впливають на інтереси регіонів.

Фінансова інформація

Будь-яка фінансова інформація, представлена в РМ, завжди береться з аналітичної частини ДЗК. Ніколи не включайте до РМ фінансової інформації, якої немає в аналітичній частині.

Фінансова інформація подається наприкінці РМ у загальних рисах. Це інформація для членів Уряду про витрати, надходження та джерела коштів, необхідні для прийняття рішення. Метою фінансової інформації є надати членам Уряду можливість зрозуміти фінансові масштаби того, що їм потрібно затвердити.

Якщо пропозиція не передбачає поточних або довгострокових бюджетних витрат, включіть у кінці РМ такий абзац: ця пропозиція не потребує жодних додаткових фінансових ресурсів.

ПІДГОТОВКА РОЗДІЛУ "АНАЛІТИЧНА ЧАСТИНА"

Цей розділ містить детальний, виважений та об'єктивний аналіз питання, факторів, які враховуються при визначенні можливих варіантів вирішення, а також аналіз цих варіантів та витрат на здійснення кожного з них.