Вища рада правосуддя розглянула проект Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" (реєстраційний № 1008 від 29 серпня 2019 року), внесений на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України.

Пунктом 15 частини першої статті 3 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" передбачено, що Вища рада правосуддя надає обов'язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів із питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Керуючись статтею 131 Конституції України, статтями 3, 34 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" , Вища рада правосуддя

1. Затвердити консультативний висновок щодо проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" (реєстраційний № 1008 від 29 серпня 2019 року), внесеного на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України.

2. Надіслати консультативний висновок до Верховної Ради України.

1. Проект Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо діяльності органів суддівського самоврядування" від 29 серпня 2019 року реєстраційний № 1008 (далі - законопроект № 1008) внесено на розгляд Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи Президентом України.

Згідно із пояснювальною запискою до законопроекту № 1008 пропонується унормувати діяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя, зокрема запровадити новий порядок формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, за яким призначення на посади дванадцяти членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України здійснюватиметься Вищою радою правосуддя за результатами конкурсу. Вища рада правосуддя утворюватиме конкурсну комісію, до складу якої входитимуть: три особи, обрані Радою суддів України із числа її членів; три особи з числа міжнародних експертів, запропонованих міжнародними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції відповідно до міжнародних договорів України, до складу Громадської ради міжнародних експертів, утвореної згідно із Законом України "Про Вищий антикорупційний суд" .

Також законопроектом передбачається створення Вищою радою правосуддя комісії з питань доброчесності та етики.

З-поміж іншого, вносяться суттєві зміни до законів України "Про судоустрій і статус суддів" та "Про Вищу раду правосуддя" щодо суддівської винагороди. Також пропонується скоротити строки, визначені для здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів.

У пояснювальній записці до законопроекту також зазначаються проблеми, що наразі існують у судовій системі, які експерти пов'язують із діяльністю органів суддівського врядування.

Як зазначено у пояснювальній записці, метою прийняття законопроекту № 1008 є комплексне врегулювання питань організації діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України і Вищої ради правосуддя.

2. Вища рада правосуддя відповідно до пункту 15 частини першої статті 3 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" надає обов'язкові до розгляду консультативні висновки щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Усі проекти законів, що стосуються статусу суддів, відправлення правосуддя, процесуальних законів та загальніше будь-які законопроекти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради. Ця консультативна функція повинна бути визнана усіма державами та підтверджена Радою Європи в якості рекомендації-1.

Наразі в Україні триває судова реформа, метою якої визначено забезпечення незалежності, безсторонності та неупередженості суддів, що включає, в тому числі, такі завдання: нормативне закріплення прозорих механізмів перегляду професійної придатності; перегляд порядку призначення суддів на посади та переведення суддів; запровадження інституту відряджень суддів до інших судів з метою регулювання навантаження на суддів; встановлення чіткого переліку підстав, неупередженої та прозорої процедури звільнення суддів з посади та припинення їх повноважень; зменшення зовнішнього втручання у здійснення правосуддя; оптимізація організаційних форм і діяльності органів суддівського врядування; підвищення вимог до членів органів, відповідальних за формування суддівського корпусу.

Водночас слід зазначити про низку проблем, вирішення яких залишається нагальним, - втручання у діяльність суддів щодо здійснення правосуддя, створення нових судів, подолання дефіциту кадрів у судовій системі, завершення кваліфікаційного оцінювання суддів, забезпечення однакового рівня суддівської винагороди та належної судової охорони тощо.

Надаючи оцінку запропонованому законопроекту № 1008, вважаємо, що окремі його положення викликають такі застереження.

3. Законопроектом № 1008 пропонується внести зміни до Закону України "Про очищення влади" , якими встановити, що заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону , застосовується також до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року у період з 21 листопада 2013 року по 19 травня 2019 року посаду (посади) Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України, їх заступників.

Вища рада правосуддя вважає внесення таких змін до Закону України "Про очищення влади" недоречним з огляду на таке.

Частиною другою статті 1 Закону України "Про очищення влади" передбачено, що очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

Згідно зі змістом цього Закону його мета - недопущення до управління державними справами певних осіб розуміється досить широко - як недопущення таких осіб до здійснення важливих державних функцій.

Європейська комісія "За демократію через право" (Венеційська комісія) у пункті 36 свого проміжного висновку щодо Закону України "Про очищення влади" від 16 грудня 2014 року № 788/2014 дійшла висновку, що, хоча кожна демократична держава має право вимагати мінімальну лояльність від своїх службовців і може звільнити їх з посад або утримуватися від їх прийому на роботу з причини їх фактичної або недавньої поведінки, застосування люстраційних заходів через довгий час після початку процесу демократизації в країні несе ризик виникнення сумнівів щодо їх фактичних цілей. Необхідно обґрунтувати, чому певна особа, яка не становить загрозу для демократії протягом тривалого часу, може раптово стати такою загрозою, що робить необхідним заборонити займати державні посади.

В Остаточному висновку Венеційської комісії щодо Закону України "Про очищення влади" від 19-20 червня 2015 року зазначено, що "люстраційні заходи мають тимчасовий характер, а об'єктивна необхідність обмежувати особисті права має послаблюватися з плином часу" (пункт 70).

Згідно з пунктом 13 вказаного вище висновку Венеційської комісії процес очищення повинен ґрунтуватися на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1).

Окрім цього, у Проміжному висновку щодо Закону України "Про очищення влади" від 12-13 грудня 2014 року Венеційська комісія вказала, що той факт, що цей Закон виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом "індивідуальної відповідальності", на якому має бути заснована люстрація (стаття 1.2).

Таку позицію Вища рада правосуддя неодноразово висловлювала у своїх рішеннях в частині застосування Закону України "Про очищення влади" щодо суддів.

4. Законопроектом № 1008 пропонується виключити норму, яка передбачає, що зміни до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів".

Вказане ставить під сумнів гарантії незалежності судової гілки влади від інших гілок влади, на чому, у свою чергу акцентувала увагу Венеційська комісія, зазначаючи, що незалежність суду насамперед означає незалежність від виконавчої та законодавчої влади (і, звичайно, від політичних партій і сторін спору).

Як вже зазначалося, одним із повноважень Вищої ради правосуддя щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя є підготовка обов'язкових до розгляду консультативних висновків щодо законопроектів з питань утворення, реорганізації чи ліквідації судів, судоустрою і статусу суддів.

Про обов'язкову участь Вищої ради правосуддя у законотворчій роботі стосовно судової гілки влади неодноразово наголошували міжнародні експерти. Зокрема, у своєму Висновку № 1 (2001) Консультативна рада європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи про стандарти незалежності судової влади та незмінюваності суддів зазначила, що незалежність судової влади повинна гарантуватися національними стандартами на найвищому рівні.

Усі проекти законів, що стосуються статусу суддів, відправлення правосуддя, процесуальних законів та, загальніше, будь-які законопроекти, що можуть мати вплив на судівництво, наприклад незалежність судової влади, або можуть обмежити гарантії доступу громадян (у тому числі самих суддів) до правосуддя, повинні розглядатися парламентом лише після отримання висновку судової ради -2.

Конституційний Суд України у своєму рішенні від 8 червня 2016 року № 4-рп/2016 наголосив: "Конституційний Суд України неодноразово зазначав, що конституційний принцип незалежності суддів забезпечує важливу роль судової влади в механізмі захисту прав і свобод людини і громадянина та є запорукою реалізації права на судовий захист, передбаченого частиною першою статті 55 Основного Закону України ; положення Конституції України стосовно незалежності суддів, яка є невід'ємним елементом статусу суддів та їх професійної діяльності, пов'язані з принципом поділу державної влади та обумовлені необхідністю забезпечувати основи конституційного ладу й права людини, гарантувати самостійність і незалежність судової влади; гарантії незалежності суддів як необхідні умови здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом встановлені у базових законах з питань судоустрою, судочинства, статусу суддів, мають конституційний зміст і разом з визначеними Основним Законом України складають єдину систему гарантій незалежності суддів та повинні бути реально забезпечені".

Внесення запропонованих змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" дасть змогу іншим державним органам регулювати питання судоустрою і статусу суддів низкою законодавчих актів без участі Вищої ради правосуддя, обмеживши її повноваження стосовно вжиття заходів, направлених на забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя.

5. Згідно зі статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Певні положення законопроекту не узгоджуються з вимогами Конституції України та законами України.

Стаття 22 Конституції України встановлює, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.

При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Відповідно до статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України.

Так, суддя обіймає посаду безстроково. Підстави для звільнення судді закріплені в частині шостій цієї статті.

Натомість законопроектом № 1008 пропонується зменшити максимальну кількість суддів Верховного Суду з 200 до 100 (стаття 37 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" ).

Згідно із частиною шостою статті 19 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" кількість суддів у суді визначає Державна судова адміністрація України за погодженням з Вищою радою правосуддя. Аналогічна норма передбачена у пункті 12 частини першої статті 3 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" .

Отже, погодження кількості суддів у судах належить до дискреційних повноважень Вищої ради правосуддя. Вказане рішення Вища рада правосуддя приймає з урахуванням інформації про завантаженість, кількісний склад тощо.

З огляду на зазначене немає потреби у зміні верхньої межі кількості суддів Верховного Суду.

Окрім цього, зазначаємо, що на момент створення Верховний Суд отримав "у спадщину" 77227 невирішених справ від Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів (деякі з них ще з 2011 року). Щодня до Верховного Суду надходить у середньому 360 справ. Всього за період з 15 грудня 2017 року по 1 вересня 2019 року Верховним Судом ухвалено 154189 рішень, якими завершено розгляд. Станом на 1 вересня 2019 року залишок нерозглянутих скарг та заяв становив 63071.

З огляду на навантаження кожного судді Верховного Суду скорочення кількості суддів Верховного Суду до ста (як це передбачено законопроектом) призведе до того, що Верховний Суд не буде в змозі вчасно розглядати справи, якість їх вирішення погіршиться, а справи накопичуватимуться. Це означає, що право громадян на доступ до суду не буде забезпечено повною мірою.

Враховуючи викладене, пропонуємо виключити підпункт 2 пункту 2 розділу I та пункти 4, 5, 6, 7 розділу "Прикінцеві положення" законопроекту № 1008.

6. Відповідно до статті 130 Конституції України держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів.

В Основних принципах щодо незалежності правосуддя, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, зазначено, що незалежність судових органів гарантується державою і закріплюється в Конституції або законах країни. Усі державні та інші установи зобов'язані шанувати незалежність судових органів і дотримуватися її, а кожна держава-член повинна надавати відповідні засоби, які давали б змогу судовим органам належним чином виконувати свої функції -3.

У Висновку № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо судової ради на службі суспільства зазначається, що хоча фінансування судів є частиною державного бюджету, таке фінансування не повинно залежати від політичних процесів. Рішення про виділення бюджетних коштів судам повинні прийматися із суворим додержанням судової незалежності. Процес прийняття в Парламенті бюджету судівництва повинен включати процедуру врахування точки зору судової влади. Якщо судова рада не має повноважень з управління судовою системою, вона повинна принаймні мати можливість надавати висновок щодо виділення мінімального бюджету, необхідного для функціонування системи правосуддя, та роз'яснювати її потреби для обґрунтування розмірів фінансування -4.