Відповідно до статті 98 Конституції України, статей 7, 25, 26, 35 і 36 Закону України "Про Рахункову палату" розглянуто Звіт про результати аудиту державного та гарантованого державою боргу у 2014 році та аналізу тенденцій у 2015 році. За результатом розгляду Рахункова палата

1. Вперше за останні роки показник рівня боргової безпеки - співвідношення державного та гарантованого державою боргу до валового внутрішнього продукту на кінець 2014 року - перевищив встановлену Бюджетним кодексом Укр аїни допустиму межу, перетнув 70-відсотковий бар'єр і на сьогодні продовжує стрімке зростання.

Приріст боргу внаслідок соціально-економічної нестабільності, військових дій та суттєвої девальвації гривні протягом останніх 2 років становив майже 916 млрд. гривень.

У результаті суттєво погіршилися зовнішні оцінки кредитного рейтингу України (окремі - до "вірогідності дефолту"), що створює небезпеку подальшого припинення іноземного інвестування в економіку України.

З метою відновлення фінансової стійкості держави та економічного зростання Мінфін за підтримки Кабінету Міністрів України у 2015 році започаткував процес реструктуризації зовнішнього боргу.

2. Загальний обсяг державного та гарантованого державою боргу на кінець 2014 року становив 1,1 трлн. гривень, а за 8 місяців 2015 року він підвищився до 1,5 трлн. гривень.

Крім девальвації національної валюти (за 2014-2015 роки майже втричі - з 7,993 грн за дол. США на 31.12.2013 до 21,185441 грн за дол. США на 31.08.2015), причинами зростання боргу стали залучення коштів на фінансування дефіциту бюджету, в тому числі проектів розвитку, рефінансування державного боргу, надання підтримки, зокрема, НАК "Нафтогаз України" та Фонду гарантування вкладів фізичних осіб і банкам (АТ "Укрексімбанк" та АТ "Ощадбанк"), а також недонадходження коштів від приватизації державного майна.

2.1 Державні запозичення у 2014 році здійснено загалом на суму майже 322,7 млрд. грн, з яких шляхом розміщення цінних паперів - 239,4 млрд. грн, у МФО та фінансових установ іноземних держав на суму 83,3 млрд. гривень.

У 2015 році тенденція збільшення таких обсягів зберігається щодо довгострокових та середньострокових запозичень у міжнародних фінансових організацій та фінансових установ іноземних держав для фінансування дефіциту бюджету (станом на вересень 2015 року обсяг цих запозичень становив 81,4 млрд. грн проти 78,88 млрд. грн у 2014 році).

2.2 Державні гарантії у 2014 році надані на загальну суму 17,4 млрд. грн, що становить 70 відс. визначеного Законом України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" обсягу. На відміну від попередніх років, вперше гарантії надані лише на реалізацію самоокупних проектів.

Протягом 2014 року обсяг надання державних гарантій було зменшено в 2 рази (з 50 млрд. грн до 25 млрд. грн) і з урахуванням рекомендації Рахункової палати визначено надання гарантій лише щодо кредитів на реалізацію виключно проектів розвитку (в т. ч. інвестиційних, інфраструктурних).

3. Зростання державного та гарантованого державою боргу призводить до значного збільшення боргових виплат, що в умовах макроекономічної нестабільності створює додаткове навантаження на державні фінанси та знижує рівень боргової безпеки.

3.1 Загальний обсяг погашення та обслуговування державного боргу у 2014 році становив майже 169 млрд. грн, а на 2015 рік його запланований обсяг вдвічі збільшено (до 344 млрд. грн).

Протягом останніх 2-х років відбувається зростання співвідношення платежів з обслуговування державного боргу до обсягу доходів бюджету (за результатами 2014 року становило 13,4 відс., за січень - жовтень 2015 року - 15,4 відс.), що свідчить про тенденцію подальшого здорожчення обслуговування боргу, переважно через збільшення абсолютної суми боргу.

3.2 У 2014 році порівняно з попереднім 2013 роком значно підвищився (майже у 8 разів до 1,88 млрд. грн) загальний обсяг фактично виконаних державою гарантійних зобов'язань, тенденція збільшення державних виплат за гарантійними зобов'язаннями зберігається і в 2015 році.

Це пов'язано з суттєвим збільшенням кількості позичальників гарантованих кредитів (з 2-х до 5), фінансовий стан яких погіршився, в т. ч. через військові дії (ПАТ "Лисичанськвугілля").

При цьому відповідні зміни до Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" стосовно сплаченої понад передбачені обсяги суми (на 0,54 млрд. грн) не були внесені.

4. У 2014 році погашення та обслуговування державного боргу Мінфін забезпечив вчасно та в повних обсягах. У той же час передбачені надходження до бюджету за виконаними державою борговими операціями не забезпечуються своєчасно та у запланованих обсягах.

Бюджет недоотримав понад 59 млн. грн (при плані 623,7 млн. гривень) як сплату за надані державою гарантії та користування кредитами, залученими державою. Прострочена заборгованість за кредитами, залученими державою та під державні гарантії позичальниками - суб'єктами господарювання, також не повертається до бюджету і навіть за 1,5 роки збільшилася в 2,5 раза (з 15,6 млрд. грн до 38,3 млрд. грн) при одночасному зменшенні рівня її погашення.

Однією з причин цього є незабезпечення позичальниками використання кредитів у передбачених обсягах, збільшення кількості боржників, в т. ч. через припинення ними діяльності, а також знецінення національної валюти.

5. Зростання до загрозливих параметрів боргового навантаження крім зовнішніх чинників зумовлюється також неповнотою системи нормативно-організаційного забезпечення.

5.1 На виконання конституційної норми рішенням Верховної Ради України, прийнятим у 2015 році, передбачено підготовку та внесення на розгляд Верховної Ради України законопроекту щодо державного внутрішнього і зовнішнього боргу України.

У той же час, незважаючи на унормування Бюджетним кодексом України наприкінці 2014 року ряду процедур (що було здійснено у т. ч. на виконання пропозицій Рахункової палати), їх запровадження затримується і в 2015 році, крім введення обмеження у наданні державних гарантій для кредитів, які повертаються за рахунок коштів державного бюджету.

У Законі України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" не визначено граничного обсягу гарантованого державою боргу.

5.2 У 2015 році, на відміну від 2014, було вжито заходів для покращення організації системи управління боргом, однак функціонування створених Урядом відповідних дорадчих органів на належному рівні не забезпечено, а виконання запроваджених процедур не завершено.

Прийнятими урядовими рішеннями залучено міжнародну компанію "Lazard Freres SAS" (Франція) як фінансового радника Мінфіну щодо здійснення правочинів з державним боргом та гарантованим державою боргом (розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 130-р), призначено уповноваженого з питань управління державним боргом (розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.03.2015 № 205-р), функції та завдання з координації роботи щодо запозичень МФО зосереджено в єдиному центральному органі виконавчої влади - Мінфіні (постанова Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 387). Проте всупереч урядового рішення внесення змін до нормативних актів, якими встановлені процедури цих запозичень, протягом 5 місяців Мінфіном не здійснено, чим створено ризик належного виконання процедур залучення та використання запозичень МФО.

Незважаючи на те, що Комісією з питань простроченої заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, та Міжвідомчою робочою групою із забезпечення моніторингу ефективного використання коштів, залучених суб'єктами господарювання та головними розпорядниками бюджетних коштів під державні гарантії, розглянуті питання щодо стану простроченої заборгованості та визначено проблемні гарантовані проекти, однак не забезпечено надання пропозицій, зокрема щодо стягнення й погашення заборгованості, удосконалення системи контролю за реалізацією гарантованих проектів.

Міжвідомчий порядок здійснення платежів з погашення та обслуговування державного боргу, його оперативного обліку та оперативного обліку заборгованості перед державою за позиками, наданими за рахунок кредитів, залучених державою або під державні гарантії, яким встановлено процедури обміну документами між Мінфіном та Казначейством щодо платежів з боргу та його обліку, не приведений у відповідність з вимогами Бюджетного кодексу України. Як наслідок, обмін інформацією стосовно виконання державою гарантійних зобов'язань та заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, залишається недосконалим.

5.3 З метою забезпечення економічної безпеки держави та захисту її інтересів у зв'язку з погашенням та обслуговуванням державного, гарантованого державою та місцевого боргу Мінфін у 2015 році запровадив процедуру реструктуризації зовнішніх боргових зобов'язань, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України прийняли значну кількість нормативних актів, включаючи внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів, законів України про державний бюджет, цінні папери.

Механізм здійснення правочину з переведення місцевого боргу (Київської міської ради) до державного боргу відсутній, строк надання кредиторам пропозицій обміну щодо розміщення нових облігацій зовнішніх державних позик та державних деривативів чітко не визначений, що створює ризики для завершення правочину у заплановані терміни (01.12.2015) та отримання очікуваного ефекту.

5.4 Окремі питання політики управління державним боргом ураховані в Меморандумі про економічну та фінансову політику в рамках нової чотирирічної Програми розширеного фінансування (EFF) з МВФ (в тому числі проведення реструктуризації зовнішнього боргу та перенесення боргового навантаження з 2015 - 2018 років). У той же час розроблення та прийняття у 2014 році стратегічних документів, які містять показники боргу та його управління, здійснено з недоліками та порушеннями нормативних актів, а розроблення таких документів на 2015 рік не було доведено до логічного завершення. Зазначене не сприяє ефективному управлінню державним боргом.

Хоча Мінфіном були розроблені та Урядом схвалені Основні напрями бюджетної політики на 2015 та 2016 роки відповідно, які містили заходи управління боргом, однак за результатами їх розгляду Верховною Радою України повернені на доопрацювання.

Усупереч Порядку розроблення Середньострокової стратегії управління державним боргом і контролю за її реалізацією (затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.10.2010 № 978), та Порядку здійснення контролю за ризиками, пов'язаними з управлінням державним (місцевим) боргом (затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2012 № 815), розроблення середньострокової стратегії управління державним боргом у 2014 та 2015 роках, а також Програми управління державним боргом на 2015 рік Мінфіном не забезпечено.

Однією з причин є дестабілізація фінансово-економічної ситуації у 2014 році, девальвація національної валюти, що мало негативний вплив на реалістичність прогнозів, та визначена керівництвом Мінфіну недоцільність затвердження у 2015 році стратегічних документів до завершення реструктуризації боргу.