Рекомендації з управління і контролю якості контрольних заходів, що проводяться Рахунковою палатою (далі - Рекомендації), розроблено на підставі положень Закону України "Про Рахункову палату" та Регламенту Рахункової палати з врахуванням вимог та положень Міжнародних стандартів вищих органів фінансового контролю (МС ВОФК), зокрема: МС ВОФК 40 "Контроль якості для ВОФК", МС ВОФК 1220 "Контроль якості аудиту фінансової звітності", МС ВОФК 5600 "Керівництво щодо експертних оцінок", а також матеріалів VII Конгресу EUROSAI, досвіду зарубіжних ВОФК.

Міжнародні стандарти вищих органів фінансового контролю визначають, що вищий орган фінансового контролю повинен приділяти особливу увагу програмам забезпечення якості з метою удосконалення аудиту та результатів своєї діяльності. Зокрема, МС ВОФК 40 "Контроль якості для ВОФК" зазначає, що "одним з основних завдань, що стоять перед усіма ВОФК, є постійне високоякісне виконання аудитів та іншої роботи. Якість роботи, що здійснюється ВОФК, впливає на його репутацію і авторитет, а зрештою на його здатність здійснювати свої повноваження".

Вирішення проблем якості повинно здійснюватися у рамках організації усієї контрольно-аналітичної і експертної діяльності ВОФК, яка повинна забезпечувати якісне проведення будь-якого контрольного заходу. Цей процес носить цілісний характер, тобто охоплює повною мірою зміст всіх форм, видів і напрямів діяльності Рахункової палати і його слід розглядати як складову частину здійснення самої контрольно-аналітичної та експертної діяльності.

1.1. Метою Рекомендацій з управління і контролю якості контрольних заходів, що проводяться Рахунковою палатою, є визначення основних правил, процедур і вимог щодо організації і функціонування системи управління якістю проведення контрольних заходів (далі - управління якістю), спрямованої на підвищення ефективності контрольно-аналітичної та експертної діяльності Рахункової палати.

Під контрольним заходом в даному документі мається на увазі аудит, перевірка, аналіз, експертиза, підготовка висновків про виконання Державного бюджету України та експертиза проекту Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік.

1.2. Досягнення високої якості контрольно-аналітичної і експертної діяльності дозволяє Рахунковій палаті:

а) давати надійні та аргументовані висновки за результатами контрольних заходів;

б) впливати на підвищення відповідальності і ефективності діяльності щодо використання державних коштів об'єктами контролю, а також адміністрування та справляння доходів державного бюджету;

в) зменшувати ризики можливих судових позовів;

г) забезпечувати економність, продуктивність і результативність самого контрольно-аналітичного процесу;

д) сприяти підвищенню відповідальності працівників Рахункової палати.

Високоякісна контрольно-аналітична та експертна робота створює Рахунковій палаті відповідну репутацію і довіру з боку об'єктів контролю, громадськості і засобів масової інформації. Тим самим значно підвищуючи вірогідність того, що результати проведеного контрольного заходу сприйматимуться та визнаватимуться об'єктами контролю, а запропоновані пропозиції - реалізовуватимуться.

2.1. Якість контрольного заходу - це сукупність характеристик контрольного заходу, які відповідають встановленим вимогам до його проведення, а також забезпечують достовірність, об'єктивність і ефективність результатів контрольного заходу.

Для досягнення і підтримки необхідного рівня якості контрольних заходів в Рахунковій палаті існує відповідна система управління якістю їх проведення.

2.2. Управління якістю проведення контрольних заходів є сукупністю організаційних заходів, методів і процедур, спрямованих на досягнення високого рівня ефективності контрольно-аналітичної та експертної діяльності Рахункової палати в цілях якісного виконання покладених на неї завдань. Завданнями управління якістю контрольних заходів є:

встановлення вимог до проведення контрольних заходів;

забезпечення виконання встановлених вимог до проведення контрольних заходів;

виявлення і усунення недоліків проведення контрольних заходів;

розробка і реалізація заходів, спрямованих на підвищення якості контрольних заходів.

2.3. Система управління якістю контрольних заходів включає наступні елементи:

встановлення вимог до якості;

забезпечення якості;

контроль якості;

підвищення якості.

Встановлення вимог до якості - це визначення необхідних правил і процедур проведення контрольних заходів, а також відповідних ресурсів для досягнення їх якості.

Забезпечення якості є процесом виконання встановлених вимог щодо планування, здійснення і оформлення результатів контрольних заходів, що визначають якість їх проведення.

Контроль якості здійснюється шляхом перевірки відповідності планування, здійснення і оформлення результатів контрольних заходів встановленим вимогам до якості.

Підвищення якості є процесом усунення недоліків проведення контрольних заходів і вдосконалення контрольно-аналітичної та експертної діяльності Рахункової палати, спрямованим на досягнення більш високого рівня якості.

2.4. Контрольний захід є якісно проведеним, якщо:

а) виконані усі встановлені Регламентом Рахункової палати і відповідними стандартами та рекомендаціями процедури підготовки, проведення і оформлення результатів контрольного заходу з дотриманням затверджених термінів;

б) повністю виконана затверджена програма контрольного заходу-*;

в) акти-* і інші документи, оформлені в ході контрольного заходу, містять необхідні дані і докази, що підтверджують усі встановлені факти контрольного заходу;

г) зміст і висновки звіту про результати контрольного заходу ґрунтуються на матеріалах відповідних актів-* та/або інших документів, оформлених чи отриманих в ході контрольного заходу;

д) структура, зміст і форма документів, складених за результатами контрольного заходу, що подаються на засідання Рахункової палати, відповідають вимогам Регламенту Рахункової палати, стандартам, рекомендаціям щодо проведення контрольного заходу та іншим нормативним документам Рахункової палати;

е) звіт про результати контрольного заходу здатний задовольняти запити його основних споживачів в особі органів державної влади і громадськості;

ж) на засіданні Рахункової палати прийнято рішення про затвердження звіту про результати контрольного заходу.

2.5. Управління якістю контрольних заходів здійснюють члени Рахункової палати, керівники самостійних структурних підрозділів Рахункової палати, а також радники члена Рахункової палати - відповідно до своєї компетенції, Регламенту Рахункової палати, цих Рекомендацій та інших внутрішніх нормативних документів Рахункової палати.

2.6. Важливою умовою успішного функціонування системи управління якістю є доведення до відома всіх працівників Рахункової палати встановлених вимог до якості і безумовне їх дотримання.

3.1. Досягнення і підтримка певного рівня якості контрольних заходів вимагає реалізації в Рахунковій палаті відповідної політики управління якістю, що полягає в розробці та впровадженні системи управління якості проведення контрольних заходів. Політика управління якістю пов'язана з організаційною структурою Рахункової палати, штатними працівниками, які безпосередньо беруть участь в контрольних заходах, і працівниками, що забезпечують супроводження їх проведення, а також безпосередньо з самим процесом здійснення контрольно-аналітичної та експертної діяльності. Послідовна реалізація політики управління якістю гарантує, що при проведенні контрольних заходів здійснюються належні дії й процедури, які забезпечують виконання поставлених завдань й одержання якісних результатів.

3.2. Встановлення вимог до проведення контрольних заходів здійснюється за допомогою розробки і впровадження в Рахунковій палаті відповідних стандартів, порядків та рекомендацій, що містять вимоги, виконання яких забезпечує високий рівень якості контрольного заходу.

3.3. Визначити відповідність процедур, що виконуються в процесі планування, здійснення контрольного заходу і підготовки проекту звіту про його результати, встановленим вимогам, перевірити їх відображення в робочих документах, а також дати оцінку якості їх здійснення можна за критеріями, наведеними в додатку А щодо планування контрольного заходу, в додатку Б - щодо здійснення контрольного заходу, а щодо підготовки проекту звіту про його результати - у додатку В.

4.1. Забезпечення якості контрольних заходів здійснюється в ході їх проведення і полягає у виконанні вимог до проведення контрольного заходу, встановлених в Рахунковій палаті відповідними стандартами, порядками і рекомендаціями. Ці дії включають управління процесом проведення контрольного заходу, нагляд і поточний контроль за ходом його виконання.

4.2. Управління процесом проведення контрольного заходу полягає в:

створенні усіх необхідних умов для результативної роботи працівників, атмосфери взаємної поваги, забезпеченні використання здібностей працівників при виконанні ними своїх обов'язків для досягнення високих результатів роботи;

врахуванні при призначенні керівника контрольної групи, формуванні складу контрольної групи їх професійних здібностей, знань, умінь і навичок, необхідних для якісного проведення контрольного заходу;

розподілі обов'язків між членами контрольної групи з визначенням порядку їх підзвітності і персональної відповідальності за якість виконання закріплених за ними завдань та контрольного заходу в цілому;

перевірці, у разі залучення до проведення контрольного заходу кваліфікованих спеціалістів і фахівців-експертів з інших установ і організацій, наявності у них відповідної кваліфікації, досвіду роботи і знань, що дозволяють якісно провести контрольний захід.

Перед початком контрольного заходу на об'єктах контролю член Рахункової палати, відповідальний за проведення цього контрольного заходу (в разі його відсутності - посадова особа, якій делеговано ці повноваження), проводить з членами контрольної групи нараду, на якій:

а) з'ясовує розуміння завдань і обов'язків, які їм належить виконувати;

б) обговорює питання, які мають бути перевірені, і методи їх перевірки;

в) інформує про особливості діяльності об'єктів контролю і про можливі проблеми та ризики, які можуть виникнути при проведенні контрольного заходу.

4.3. Відповідно до Міжнародних стандартів вищих органів фінансового контролю проведення контрольного заходу повинно здійснюватись під належним наглядом упродовж усього періоду.

Нагляд в Рахунковій палаті - це форма внутрішнього контролю за дотриманням контрольною групою (контрольними групами) вимог проведення контрольного заходу, встановлених нормативними та внутрішніми документами Рахункової палати.

Нагляд необхідний для виконання поставлених завдань, одержання належних та якісних результатів.

В ході контрольного заходу проводяться перевірки результатів, отриманих на кожному етапі його проведення, які повинні гарантувати, що:

а) учасники контрольного заходу дотримуються вимог чинного законодавства та внутрішніх документів Рахункової палати;

б) усі зроблені оцінки і висновки належним чином обґрунтовані, забезпечені надійними відомостями і фактами та можуть бути підставою для остаточних висновків в проекті звіту про результати контрольного заходу;

в) усі помилки і відхилення усунені, а проблемні питання вирішені або внесені на розгляд відповідної посадової особи;

г) заходи, що необхідні для підвищення якості майбутніх контрольних заходів, визначені і будуть реалізовуватися в процесі подальшого вдосконалення контрольно-аналітичної та експертної діяльності.

Також нагляд полягає в отриманні інформації про усі найбільш суттєві проблеми, що виникають у ході контрольного заходу, їх оцінці і внесенні, за необхідності, відповідних змін до програми контрольного заходу.

4.4. Управління процесом проведення контрольного заходу та нагляд за його проведенням здійснюють члени Рахункової палати (в разі відсутності - посадові особи, яким делеговано ці повноваження) у рамках закріплених за ними напрямів діяльності Рахункової палати.

4.5. Поточний контроль за ходом виконання контрольного заходу здійснює призначений членом Рахункової палати керівник контрольної групи, який визначає відповідність роботи, що проводиться членами контрольної групи, програмі контрольного заходу, перевіряє виконання вимог відповідних стандартів, порядків та рекомендацій, а також виявляє проблеми, що виникають в ході контрольного заходу, в цілях своєчасного вжиття заходів для їх вирішення. Після завершення кожного етапу контрольного заходу керівник контрольної групи доповідає члену Рахункової палати про стан виконання програми контрольного заходу та можливі питання, що виникають в ході контрольного заходу, з метою їх вирішення.

5.1. Контроль якості контрольних заходів в Рахунковій палаті передбачає:

а) попередній контроль якості;

б) поточний контроль якості;

в) подальший контроль якості.

5.2. Попередній контроль якості здійснюється при формуванні плану роботи Рахункової палати на черговий рік та підготовці програми контрольного заходу.

Під час формування плану роботи Рахункової палати має забезпечуватися:

виконання повноважень та завдань, визначених Законом України "Про Рахункову палату" та/або іншими законодавчими актами;

якнайповніше охоплення державних органів (в тому числі їх апаратів), підприємств, установ та організацій, в тому числі тих, які знаходяться за кордоном, а також інших юридичних осіб, які використовують кошти державного бюджету, та які несуть фінансові зобов'язання перед Державним бюджетом України;

рівномірний і збалансований розподіл контрольних заходів між департаментами та територіальними управліннями Рахункової палати, а також недопущення дублювання контрольних заходів.

В процесі попереднього контролю якості перевіряється обґрунтованість вибору тем і об'єктів контрольних заходів, запропонованих для включення в план роботи Рахункової палати на черговий рік, відповідність процедур їх вибору вимогам Порядку планування роботи у Рахунковій палаті.

Під час складання та погодження програми контрольного заходу попередній контроль якості повинен забезпечити виконання вимог стандартів, порядків та рекомендацій Рахункової палати щодо підготовки, проведення і оформлення результатів контрольного заходу. Оформлення програми повинно відповідати типовій формі програми контрольного заходу.

5.3. Поточний контроль якості здійснюється шляхом проведення перевірок результатів діяльності контрольної групи після завершення кожного етапу контрольного заходу. Мета цих перевірок полягає в тому, щоб визначити, якою мірою виконуються вимоги відповідних стандартів, порядків та рекомендацій Рахункової палати щодо підготовки, проведення і оформлення результатів контрольного заходу.

Поточний контроль якості передбачає перевірки відповідності роботи, що виконується членами контрольної групи, програмі контрольного заходу, а їх дій - встановленим функціям і визначеним завданням.

Також під час поточного контролю якості перевіряється дотримання членами контрольної групи Правил професійної етики посадових осіб Рахункової палати.

Поточний контроль якості має бути спрямований на виявлення і своєчасне усунення проблем, які можуть мати негативний вплив на своєчасність і якість проведення контрольного заходу або перешкоджати виконанню його програми. Поточний контроль якості дозволяє ще в ході контрольного заходу оперативно приймати необхідні рішення і, за потреби, вносити відповідні зміни в програму контрольного заходу, методи його проведення або склад контрольної групи.

Поточний контроль якості здійснюється членом Рахункової палати, відповідальним за проведення цього контрольного заходу, призначеним ним керівником контрольної групи і керівником структурного підрозділу, із складу якого формується контрольна група (контрольні групи).

Основну увагу необхідно приділяти наступним аспектам роботи членів контрольної групи:

• знання сфери діяльності об'єктів контрольного заходу;

• наявність чіткого розподілу між ними функцій і обов'язків;

• застосування аналітичних процедур, методів збору даних і аналізу інформації;

• проведення необхідних процедур для отримання аудиторських доказів;

• дотримання процедур оформлення робочих документів, на підставі яких можна було легко простежити виконані процедури контрольного заходу і отримані результати;

• відображення в робочих документах надійних і достатніх доказів, необхідних для підтвердження висновків і рекомендацій.

Поточний контроль якості також може проводитися шляхом незалежних перевірок дій контрольної групи спеціально призначеними для цього працівниками інших підрозділів департаменту з подальшим розглядом результатів такої перевірки на засіданні міні-колегії.

5.4. Подальший контроль якості здійснюється після завершення контрольного заходу шляхом перевірки його результатів. Основними завданнями подальшого контролю якості є виявлення наявних недоліків в проведенні контрольного заходу з метою недопущення їх в майбутньому, оцінка повноти і обґрунтованості відображення результатів контрольного заходу у проекті звіту про його результати, а також розробка, за необхідності, пропозицій щодо вдосконалення нормативних документів Рахункової палати в цілях підвищення якості проведення наступних контрольних заходів.

Подальший контроль якості призначений для того, щоб встановити, наскільки ефективним є управління процесами проведення контрольних заходів, а також визначити, що необхідно зробити для підвищення результативності контрольно-аналітичної та експертної діяльності Рахункової палати.

Подальший контроль якості може здійснюватися в таких формах:

- проведення в департаментах внутрішніх оцінок якості проектів звітів про результати контрольних заходів (міні-засіданнях);

- проведення зовнішніх оцінок якості проектів звітів про результати контрольних заходів;

- оцінки результатів завершених контрольних заходів під час розгляду на засіданні Рахункової палати.

Підготовлений керівником контрольної групи та її членами проект звіту обговорюється на засіданні, яке проводиться у департаменті за участю члена Рахункової палати, керівництва департаменту, начальників відділів зазначеного департаменту і контрольної групи, про що складається відповідний протокол.

Зовнішні оцінки якості проектів звітів про результати контрольних заходів здійснюються:

а) структурними підрозділами Рахункової палати, на які покладено функції з контролю якості звіту;

б) посадовими особами, які наділені повноваженнями щодо їх здійснення;

в) працівниками, які не брали участь в проведенні контрольного заходу, призначеними керівництвом Рахункової палати для перевірки якості окремих проектів звітів.

Працівники, що здійснюють зовнішню оцінку якості звітів, повинні:

• мати відповідну кваліфікацію і досвід;

• не брати участь у проведенні контрольних заходів, що розглядаються ними;

• мати право доступу до усіх необхідних внутрішніх документів і контактувати з тими особами, які брали участь у проведенні контрольного заходу і підготовці проекту звіту про його результати.

Персональна відповідальність за якість і своєчасність підготовки матеріалів для розгляду на засіданні Рахункової палати, достовірність всіх наведених у них фактів та даних покладається на члена Рахункової палати.

За результатами розгляду на засіданні Рахункової палати виноситься остаточне рішення щодо оцінки результатів завершених контрольних заходів: звіт затверджується рішенням Рахункової палати чи приймається рішення про його доопрацювання в робочому порядку або винесення на повторний розгляд.

Член Рахункової палати доводить до членів контрольної групи прийняте на засіданні Рахункової палати рішення та, виходячи з нього, дає оцінку проведеній ними роботі.

В рамках подальшого контролю якості, відповідно до Порядку здійснення контролю за виконанням рішень Рахункової палати за результатами контрольних заходів, проводиться моніторинг, аналіз та експертиза заходів, вжитих об'єктами контрольного заходу та/або їх вищестоящими органами, для оцінки їх результативності та впливу на фінансові, економічні та соціальні показники діяльності об'єктів контрольного заходу.

5.5. Масштаби проведення подальших перевірок якості (витрачений час, трудові і фінансові ресурси) повинні встановлюватися так, щоб вони не були надмірними в порівнянні з витратами безпосередньо на проведення контрольного заходу.

Перевірка документів, підготовлених за результатами контрольного заходу, може проводитися вибірково або суцільним методом відповідно до визначених конкретних питань, відносно яких здійснюватиметься перевірка. До переліку контрольних питань, відповіді на які дозволяють дати оцінку якості проведення контрольного заходу в цілому, можливо включити, наприклад, такі:

• чи відповідає виконана робота програмі контрольного заходу;

• чи правильно документально оформлені результати виконаної роботи;

• чи усі необхідні процедури контрольного заходу були виконані в ході його проведення і чи відповідають вони вимогам внутрішніх нормативних документів Рахункової палати;

• чи відповідають зроблені в проекті звіту про результати контрольного заходу висновки і узагальнення зібраним фактичним даним, чи достатньо вони обґрунтовані аудиторськими доказами;

• чи досягнута мета контрольного заходу.

5.6. Висновки, що готуються за результатами перевірки документів, повинні містити в неупередженій формі аргументовані відповіді на усі поставлені контрольні питання.

Подальший контроль якості результатів проведеного контрольного заходу повинен давати загальну оцінку його якості, яка може бути позитивною у тому випадку, якщо:

а) виконані усі процедури його підготовки, проведення і оформлення результатів, встановлені відповідними внутрішніми нормативними документами Рахункової палати;

б) повністю виконана затверджена програма його проведення;

в) акти і робочі документи містять необхідні фактичні дані та аудиторські докази, що ґрунтуються на відповідних документах і підтверджують усі встановлені факти контрольного заходу;

г) висновки за результатами контрольного заходу ґрунтуються на матеріалах відповідних актів контрольного заходу та інших документів;

д) структура, зміст і форма документів за результатами контрольного заходу відповідають вимогам внутрішніх нормативних документів Рахункової палати.

Головним результатом контролю якості має бути розробка і реалізація заходів з подолання виявлених недоліків і забезпечення підвищення ефективності контрольно-аналітичної та експертної діяльності.

За результатами проведених перевірок якості контрольних заходів доцільно готувати щорічний звіт, в якому узагальнюються результати усіх таких заходів, робляться висновки щодо існуючого рівня якості контрольно-аналітичної та експертної діяльності в цілому, а також розробляються відповідні рекомендації.

Організацію і здійснення контролю якості контрольних заходів забезпечують:

а) члени Рахункової палати в частині:

- попереднього контролю якості формування проекту плану роботи Рахункової палати на черговий рік, що полягає в оцінці обґрунтованості та актуальності тем і об'єктів контрольного заходу;

- попереднього контролю при затвердженні програми контрольного заходу;

- поточного контролю в процесі підготовки, здійснення і оформлення результатів контрольних заходів, які проводяться Рахунковою палатою;

- подальшого контролю якості проведених контрольних заходів при формуванні порядку денного засідання Рахункової палати, а також при попередньому розгляді результатів контрольних заходів до засідань Рахункової палати;

б) директори департаментів, начальники територіальних управлінь (в разі надання їм відповідного доручення членами Рахункової палати) в частині:

- попереднього контролю при формуванні та розгляді на засіданні Рахункової палати проекту плану роботи Рахункової палати на черговий рік;

- попереднього контролю якості проекту програми контрольного заходу;

- попереднього, поточного і подальшого контролю при здійсненні контрольних заходів за напрямами діяльності Рахункової палати відповідно до покладених на них повноважень, а також в межах своєї компетенції, що встановлюється Регламентом Рахункової палати;

- подальшого контролю в ході розгляду на засіданні Рахункової палати звітів і інших документів, підготовлених за результатами завершених контрольних заходів;

в) працівники Рахункової палати - попередній, поточний і подальший контроль відповідно до доручень або посадових обов'язків;

г) структурний підрозділ, відповідальний за питання правового забезпечення:

- попередній контроль під час опрацювання проектів програм контрольних заходів з метою їх погодження;

- подальший контроль під час експертизи проектів звітів за результатами здійснених контрольних заходів з метою підготовки правового висновку до проекту звіту;

- подальший контроль затверджених на засіданні Рахункової палати звітів за результатами контрольних заходів з метою надання правового висновку щодо відповідності вимогам законів України "Про Рахункову палату", "Про інформацію", "Про захист персональних даних", "Про доступ до публічної інформації";

д) структурний підрозділ, відповідальний за питання методології та контролю якості:

- попередній контроль під час аналізу проекту плану роботи Рахункової палати на черговий рік;

- попередній контроль під час опрацювання проектів програм контрольних заходів з метою їх погодження;

- подальший контроль під час аналізу та експертизи якості проектів звітів за результатами здійснених контрольних заходів з метою підготовки експертного висновку щодо якості проекту звіту;

- подальший контроль затверджених на засіданні Рахункової палати звітів за результатами контрольних заходів з метою надання експертного висновку щодо відповідності регламентним нормам.

7.1. Для об'єктивної оцінки якості контрольних заходів повинна враховуватися всебічна інформація про проведені контрольні заходи, отримана від зовнішніх джерел, що є користувачами результатів контрольних заходів, до яких відносяться об'єкти контролю і органи, яким вони підпорядковуються, зацікавлені органи державної влади і організації, Верховна Рада України, її комітети, засоби масової інформації і громадськість.

7.2. Члени Рахункової палати (в разі їх відсутності - посадові особи, яким делеговані ці повноваження) встановлюють і підтримують постійні і конструктивні стосунки з усіма користувачами звітів про результати контрольних заходів в цілях отримання інформації про їх результативність.

7.3. За пропозицією Голови Рахункової палати, Заступника Голови Рахункової палати або іншого члена Рахункової палати за рішенням Рахункової палати можуть вибірково проводитися опитування керівників об'єктів контролю щодо окремих завершених контрольних заходів в частині отримання інформації про результати впровадження пропозицій та рекомендацій Рахункової палати, наданих за результатами контрольних заходів, і отриманий при цьому ефект.