Члени Колегії Рахункової палати України:

Становлення незалежної Української держави, її поступальний економічний розвиток, зміцнення засад громадського суспільства потребують відповідної цим цілям високоефективної системи освіти.

За період з 1991 року система освіти зазнала кардинальних змін, причому як позитивного, так і негативного характеру. Непослідовність проведення реформ у галузі освіти та низька ефективність управління бюджетними коштами в умовах недостатності обсягів фінансування сприяють погіршенню якості навчального процесу, зниженню загального освітнього рівня населення.

Рахунковою палатою проведено низку контрольно-ревізійних, контрольно-аналітичних та експертних заходів з питань правового, фінансового та організаційного забезпечення виконання закладами освіти України державного замовлення на підготовку спеціалістів, а також здійснено перевірки щодо використання коштів державного бюджету, виділених закладам вищої та професійно-технічної освіти на цю мету.

Аналіз матеріалів контрольних заходів свідчить, що фінансування закладів вищої та професійно-технічної освіти, як бюджетних установ, створює низку проблем, подальше зволікання з вирішенням яких може спричинити серйозну соціальну нестабільність українського суспільства та негативно вплинути на втрату наявного освітнього потенціалу для України, яка надовго може опинитися на узбіччі розвитку світової спільноти.

Загальні правові й економічні засади формування, розміщення і виконання на договірній (контрактній) основі замовлень держави на підготовку спеціалістів у закладах професійно-технічної та вищої освіти визначено Законом України від 22.12.95 N 493/95-ВР "Про поставки продукції для державних потреб".

Тлумачення термінів "державне замовлення", "державні замовники" 1), "виконавці державного замовлення" 2), "державний контракт" 3) також визначено цим Законом.

1) Державні замовники - Верховна Рада України та інші центральні органи державної влади України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, державні організації та установи, визначені законом про Державний бюджет України, а також державні організації та установи, уповноважені Кабінетом Міністрів України укладати державні контракти з виконавцями державного замовлення.

2) Виконавці державного замовлення - це суб'єкти господарської діяльності України всіх форм власності, які виготовляють і поставляють продукцію для державних потреб відповідно до умов укладеного державного контракту.

3) Державний контракт - це договір, укладений державним замовником від імені держави з виконавцем державного замовлення, в якому визначаються економічні і правові зобов'язання сторін і регулюються взаємовідносини замовника і виконавця.

Отже, державне замовлення в галузі освіти можна трактувати як засіб державного регулювання використання бюджетних коштів шляхом визначення на контрактній (договірній) основі складу та кількості спеціалістів, необхідних для державних потреб, розміщення державних контрактів на їх підготовку серед навчальних закладів України.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про поставки продукції для державних потреб" Кабінет Міністрів України визначає центральні органи виконавчої влади, які координують роботу державних замовників щодо розміщення поставок продукції для державних потреб, доводять до державних замовників збалансовані з фінансовими ресурсами обсяги поставок продукції для укладення державних контрактів з виконавцями державного замовлення.

Таким чином, державні замовники зобов'язані здійснювати, виходячи з інтересів держави, вибір виконавців державного замовлення на конкурсній основі з наступним укладенням з ними державних контрактів. 1)

1) Див. Закон України "Про поставки продукції для державних потреб", частина третя ст. 2.

Законом України "Про поставки продукції для державних потреб" також передбачено, що державні замовники забезпечуються Кабінетом Міністрів України фінансовими ресурсами в обсягах, необхідних для повної оплати державного замовлення. Порядок формування та розміщення державних замовлень на підготовку спеціалістів для державних потреб встановлюється Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеної норми Закону постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.96 N 266 затверджено Порядок формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням. Кабінетом Міністрів України функції спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань формування державних замовлень і координації роботи державних замовників стосовно розміщення поставок продукції для державних потреб покладено на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України. 2)

2) Див. пункт 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29.02.96 N 266.

Порядком також передбачено, що критерії за якими формується державне замовлення, визначаються також Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України за участю інших центральних органів виконавчої влади, установ, організацій - потенційних державних замовників на підставі завдань, визначених законами України, Програмою діяльності Кабінету Міністрів України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Контроль за виконанням державного замовлення покладається на державних замовників і Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України.

Таким чином, як випливає з вищезазначених нормативно-правових актів, засади формування, розміщення та виконання державного замовлення передбачають: по-перше, визначення обсягу державного замовлення здійснюється відповідно до законів України, актів Президента України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Особливі функції при формуванні державного замовлення покладаються на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, яке встановлює критерії, за якими замовлення формується; по-друге, державне замовлення визначає виконавців цього замовлення на конкурсних засадах; по-третє, фактом укладення державного замовлення між державним замовником та виконавцем є державний контракт про розміщення державного замовлення на поставку продукції; по-четверте, кошти, які передбачаються у державному бюджеті головним розпорядникам на оплату державних замовлень, повинні використовуватися на відплатній основі; по-п'яте контроль за виконанням поставок продукції для державних потреб здійснюють як державні замовники, так і Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України.

Здійснені Рахунковою палатою в окремих міністерствах контрольні заходи щодо підготовки спеціалістів для державних потреб свідчать, що система управління, яка існує у сфері формування, розгляду, узгодження конкурсного відбору та контролю за виконанням державного замовлення на підготовку фахівців робітничої професії та фахівців з вищою освітою неефективна і, в цілому, формальна.

Так, законодавче закріплені принципи державного замовлення не діють в системі Міністерства освіти та науки України, Міністерства агропромислового комплексу України, Міністерства культури України, Київському національному університеті ім. Тараса Шевченка та інших державних закладах освіти. Фактично бюджетні кошти, передбачені в державному бюджеті на професійно-технічну та вищу освіту, використовуються на невідплатній основі - без укладання з державними замовниками договорів (контрактів), а лише шляхом фінансування закладів освіти на їх утримання, тобто, фінансуються як бюджетні установи через кошториси доходів і видатків.

Мінагрополітики України формувало в 2000 році державне замовлення на підготовку фахівців за освітньо-кваліфікаційними рівнями (молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст, магістр, аспірант, докторант) формально, не вивчивши реальних потреб у підготовці спеціалістів для сільського господарства, без науково-економічного обгрунтування.

Це підтверджують дані зустрічних перевірок в районних управліннях сільського господарства і продовольства Бобровицької райдержадміністрації (Чернігівська область), Білоцерківської (Київська область) та Коростишівської (Житомирська область) райдержадміністрацій.

Загальну потребу спеціалістів для сільського господарства (29853 чол.) Мінагрополітики України "розраховувало" простим підсумуванням даних, представлених Мінсільгоспродом Автономної Республіки Крим та Головними управліннями сільського господарства і продовольства облдержадміністрацій. Кабінет Міністрів України, беручи до уваги зазначену потребу, затверджує постановою держзамовлення на 2000 рік 1) тільки за денною формою навчання у кількості 34870 чол., або більше від формально заявленого Мінпромполітики України на 5017 (16,8 відс. від потреби). Витрати бюджету на навчання 5017 спеціалістів, за розрахунками Рахункової палати, складають майже 18 млн. гривень.

1) Постанова Кабінету Міністрів України від 08.03.2000 N 1198 "Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб на 2000 рік"

Не змінилися підходи Кабінету Міністрів України до порядку затвердження державного замовлення і в 2001 році. Мінсільгосппрод Автономної Республіки Крим та облдержадміністрації заявляють загальну потребу спеціалістів у кількості 30601 чол., а Кабінет Міністрів України затверджує вищезазначеною постановою державне замовлення тільки за денною формою навчання в кількості 33500 чол., або більше від потреби на 2899 чоловік. При цьому Кабінет Міністрів України неаргументовано змінює кількість спеціалістів за напрямами освітньо-кваліфікаційних рівнів до державного замовлення (підготовка спеціалістів з агронохімії складала 68,2 відс., зооінженерії - 80,0 відс., механізації і електрифікації - 81,9 відс., ветеринарної медицини - 98,8 відсотка).

Цією ж постановою Кабінет Міністрів України, в порушення нормативно-правових актів, надає право окремим навчальним закладам виступати одночасно як державним замовником, так і виконавцем цього замовлення. Наприклад, Київський національний університет імені Тараса Шевченка визнано державним замовником і йому затверджено обсяги державного замовлення на підготовку спеціалістів у сумі 43209,8 тис. гривень.

Зазначена постанова Кабінету Міністрів України суперечить вимогам Закону України "Про поставки продукції для державних потреб", оскільки спричиняє ситуацію, при якій неможливо проведення конкурсного відбору і обов'язкове укладання державних контрактів між держзамовником та виконавцем. В результаті такого двозначного управлінського рішення Університет, як виконавець замовлення, не несе юридичної відповідальності за ефективність використання коштів державного бюджету на підготовку фахівців, за якісне виконання держзамовлення.

Крім того, формування державного замовлення не враховує інституційних перетворень в економіці України. Особливо це стосується аграрного сектора економіки. При зростанні кількості товаровиробників недержавної форми власності у 2000 році (до 97,8 відс.) та зменшенні до 4,8 відс. сільськогосподарських угідь, які належать державним підприємствам, частка студентів, що навчаються за рахунок коштів загального фонду, за освітньо-кваліфікаційними рівнями становила в середньому 66,2 відс. загальної кількості прийнятих студентів, а за рахунок платного навчання - 34,9 відсотка.

Подання Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції України пропозицій з держзамовлення на підготовку спеціалістів здійснювалося Мінкультури України без аргументованих розрахунків, шляхом узагальнення даних, які надавали підпорядковані йому вищі навчальні заклади за схемою: фактичні дані за минулий рік, план і очікуване виконання за поточний рік, проектні дані на наступний рік.

Зустрічні перевірки в Національній академії образотворчого мистецтва і архітектури, Національній музичній академії, Харківській державній академії культури, Харківському державному інституті мистецтв показали, що прогнозні показники на наступний рік з прийому студентів визначалися вищими навчальними закладами, в основному, виходячи з обсягів фактичного прийому студентів за минулі роки.

Таким чином, формування проектних показників державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою на 2001 і 2002 роки здійснювалося лише на підставі даних вищих навчальних закладів щодо обсягів їх підготовки за минулі роки, без вивчення потреб державного сектора народного господарства у фахівцях культури і мистецтв як в цілому, так і в розрізі спеціальностей, у тому числі, даних служби зайнятості щодо потреб ринку праці.

Постановами Кабінету Міністрів України від 15.05.2001 N 490 1) та від 06.03.2002 N 261 2) для Міністерства культури і мистецтв України, як замовника, загальний контингент студентів, підготовка яких здійснюється протягом року на всіх курсах за рахунок коштів державного бюджету, в держзамовленні не затверджувався.

1) "Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб на 2001 рік"

2) "Про державне замовлення на закупівлю товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб на 2002 рік"

Міністерство культури і мистецтв України, в порушення норм зазначених постанов Кабінету Міністрів України, не затверджувало 3) обсяг бюджетних коштів на оплату держзамовлення та обсяг випуску спеціалістів по підпорядкованих вищих навчальних закладах.

3) Лише Київському національному університету культури і мистецтв державне замовлення на 2002 рік затверджено Мінкультури у вигляді натуральних показників з випуску і прийому.

Всупереч вимог Законів України "Про освіту", "Про поставки продукції для державних потреб", Положення про державний вищий навчальний заклад, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.09.96 N 1074, і Порядку формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.96 N 266, державні контракти на підготовку фахівців з вищою освітою не оформлялися.

Отже, Міністерство культури і мистецтв України в 2001-2002 роках не дотримувалося порядку здійснення вищими навчальними закладами підготовки спеціалістів за рахунок коштів державного бюджету за державним замовленням встановленого Законами України "Про освіту", "Про поставки продукції для державних потреб", Указом Президента України від 23.01.96 N 77, Положенням про державний вищий навчальний заклад і Порядком формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням. Внаслідок цього, використання Міністерством культури і мистецтв України коштів загального фонду державного бюджету у 2001 році і в I півріччі 2002 року у загальній сумі 46,5 млн. грн. (у тому числі в 2001 році - 30,5 млн. грн.) здійснювалось не за процедурою державного замовлення на підготовку фахівців, а, фактично, кошти використовувалися на утримання вищих навчальних закладів.

В результаті недотримання в 2001-2002 роках Міністерством освіти і науки України встановленого актами законодавства порядку формування і розміщення державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою, а саме, неукладення державних контрактів з виконавцями, виділені кошти загального фонду державного бюджету у 2001 році і в I півріччі 2002 року у загальній сумі 1303,7 млн. грн. використані Міністерством не за процедурою державного замовлення на підготовку фахівців, а на утримання вищих навчальних закладів. При цьому Міністерством освіти і науки представлялися недостовірні дані у державній статистичній звітності про виконання держзамовлення і укладання державних контрактів на підготовку фахівців, хоча такі контракти з вищими навчальними закладами не укладалися.

Вибірковими перевірками встановлено, що у 2001 році при розміщенні обсягів держзамовлення на підготовку фахівців Міністерством освіти і науки допущено в цілому перевищення обсягів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 15.05.2001 N 490: по прийому бакалаврів за рахунок загального фонду - на 255 од., по прийому спеціалістів - на 475 одиниць. На 2002 рік також доведено Міністерством понад обсяги, затверджені постановою від 06.03.2002 N 261, по прийому спеціалістів в кількості 463 одиниці.

Всупереч вимогам нормативно-правових актів Кабінет Міністрів України не забезпечив на 2001 і 2002 роки збалансованість між обсягом фінансування державного замовлення на підготовку фахівців і затвердженими натуральними показниками державного замовлення та взаємовідповідність з обсягом видатків, затверджених у Державному бюджеті України на підготовку кадрів.

Таким чином, механізм управління підготовкою фахівців робітничої професії та фахівців з вищою освітою в сфері державного замовлення не забезпечує узгоджену роботу центральних органів виконавчої влади та реалізацію завдань щодо ефективного управління бюджетними коштами.

Працевлаштування фахівців за державним замовленням: використання бюджетних коштів на відплатній основі

Нормативно-правовими актами 1) України визначено порядок працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, підготовка яких здійснювалась за державним замовленням, при цьому обов'язковою вимогою у відносинах між випускниками та навчальним закладом є укладення між ними договору відразу після вступу до закладу. За рік до закінчення навчання державні замовники, відповідно до кількості заявлених спеціалістів, подають виконавцям державного замовлення перелік місць працевлаштування та умов, які вони зобов'язуються створити випускнику. Керівництво вищого навчального закладу не пізніше ніж за рік до закінчення навчання зобов'язане запропонувати випускнику місце роботи і посаду відповідно до укладеної угоди, а випускник зобов'язаний відпрацювати три роки у державному секторі народного господарства. У разі відмови випускника працювати у державному секторі, він повинен відшкодувати до державного бюджету повну вартість навчання.

1) Питання працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, що навчалися за рахунок бюджетних коштів, регулюються низкою нормативно-правових актів (Законами України "Про освіту", "Про вищу освіту", Указом Президента України від 23.01.96 N 77) "Про заходи щодо реформування системи підготовки спеціалістів та працевлаштування випускників вищих навчальних закладів", Порядком працевлаштування випускників вищих навчальних закладів, підготовка яких здійснювалась за державним замовленням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22 серпня 1996 р. N 992.

Слід зазначити, що і на сьогодні відсутній нормативно-правовий акт щодо порядку відшкодування вартості навчання за державним замовленням у разі відмови випускника відпрацювати у державному секторі народного господарства.

Результати контрольних заходів, які здійснено Рахунковою палатою, свідчать про те, що державні замовники та виконавці цього замовлення не дотримуються положень нормативно-правових актів, які регулюють правові відносини між замовником та виконавцем, між випускником та виконавцем, між виконавцем та замовником.

Так, перевірками встановлено, що навчальні заклади Міністерства культури і мистецтв України, а саме: Національна академія образотворчого мистецтва і архітектури, Національна музична академія ім. П.І. Чайковського (м. Київ), Харківська державна академія культури та Харківський державний інститут мистецтв ім. І.П. Котляревського в порушення вимог, передбачених законодавством, не укладали відповідних угод з особами, зарахованими на перший курс за державним замовленням. Міністерство культури і мистецтв України, як замовник, не подавало за рік до закінчення навчання підпорядкованим вищим навчальним закладам - виконавцям державного замовлення, перелік місць та умов працевлаштування випускників.