I. Загальні положення

1. Ця Методологія застосовується Мінфіном та може застосовуватись іншими центральними органами виконавчої влади, а також суб’єктами законодавчої ініціативи при аналізі чинних положень або розробці нових положень податкового та митного законодавства, наслідком яких є або можуть бути податкові видатки.

2. У цій Методології терміни вживаються у таких значеннях:

альтернативні заходи державної політики – будь-які заходи державноїполітики, відмінні від податкових видатків, які дозволяють досягнути тієї самої мети, яка визначена (заявлена) як мета запровадження певного податкового інструменту щодо тих самих бенефіціарів відповідного податкового інструменту, але в інший спосіб. Для цілей цієї Методології такими заходами відносно податкових видатків можуть бути, зокрема, але не виключно, здійснення прямих видатків бюджету та/або прийняття регуляторного акта, який не належить до сфери податкової політики;

вартість податкових видатків – це сума коштів, що розраховується як різниця між доходами бюджету відповідно до чинного законодавства та доходами бюджету, які можна було б отримати, якби положення про податкові видатки було б вилучено з податкового законодавства (тобто правила нарахування та сплати податків та зборів приведено у відповідність до еталонної податкової системи);

вигоди податкового інструменту – будь-які переваги, які отримують платники податків (як прямі, так і непрямі бенефіціари податкового інструменту) від застосування відповідного податкового інструменту у будь-якому бюджетному періоді порівняно із платниками податків, які не мають права на застосування такого податкового інструменту;

вплив податкового інструменту – наслідки, до яких призводить застосування податкового інструменту платником податків порівняно з еталонною податковою системою;

інструмент податкової політики (податковий інструмент), який призводить до податкових видатків, – одне або декілька пов’язаних між собою положень податкового або митного законодавства, які призводять (для положень законодавства, які на момент оцінювання податкових видатків є чинними або втратили чинність) або можуть призводити (для положень законодавства, які розробляються) до виникнення податкових видатків у будь-якому бюджетному періоді. Для цілей цієї Методології податковим інструментом, який призводить до податкових видатків, вважається положення податкового або митного законодавства, яке:

визначає податкову пільгу чи особливості застосування спеціального податкового режиму, в тому числі підстави для звільнення від сплати податків або оподаткування, зменшення суми податкових зобов’язань, збільшення строків виникнення та/або сплати податкових зобов’язань або отримання будь-якого відшкодування, повернення податку, та при цьому

не передбачене еталонною податковою системою.

Якщо законодавство передбачає декілька положень, які регулюють особливості надання податкової пільги (спеціального податкового режиму), такі положення вважаються складовими одного податкового інструменту;

загальні правила оподаткування – правила нарахування та сплати податків та зборів, які застосовуються для більшості платників податків, в межах одного і того ж податку (збору) чи виду податків;

еталонна податкова система – абстрактна система, щодо якої виконуються такі умови:

складається з чинних положень законодавства, які визначають правила нарахування та сплати податків (зборів);

не містить положень законодавства, які розглядаються як особливі правила для обмеженої (обраної) групи (категорії) платників податків чи виду (видів) діяльності, або як інші виключення (відмінності) із (від) загальних правил оподаткування;

може містити деякі обґрунтовані спеціальні правила, як визначено розділом ІІ цієї Методології;

недоотримані податкові надходження (втрата доходів) – це сума податків та зборів, яку втрачає (може втратити) як дохід Державний бюджет України та/або місцеві бюджети (далі – бюджет) у відповідному бюджетному періоді через те, що така сума не була (можливо не буде) сплачена платниками податків через певні положення законодавства чи обставини або через поведінку платників податків;

непрямі бенефіціари податкового інструменту – певна група чи категорія платників податків, які є фактичними одержувачами переваг при оподаткуванні їх доходів, активів чи результатів діяльності на рівні або замість прямих бенефіціарів такого податкового інструменту і для яких надання таких переваг не було визначено (заявлено) як мету запровадження відповідного податкового інструменту;

податки та збори – у визначенні, наведеному у статтях 8–10 розділу І Податкового кодексу України (далі – Кодекс);

податкові видатки – це сума недоотриманих податкових надходжень внаслідок застосування будь-якого положення податкового або митного законодавства, яке одночасно відповідає таким характеристикам:

мотивоване соціальною політикою, економічною політикою чи іншими складовими (сферами) державної політики, якщо така мотивація відмінна від збільшення бюджетних надходжень;

зменшує або відстрочує податкові зобов’язання платника податків з відповідного податку (збору) шляхом встановлення особливих правил для обмеженої або обраної групи платників податків чи виду (видів) діяльності, не передбачених еталонною податковою системою;

може бути замінене прямими видатками бюджету.

Для цілей цієї Методології вважається, що податкові видатки виникають у тому числі тоді, коли право на зменшення розміру податкового зобов’язання платника податків з відповідного податку (збору) залежить від того, чи має такий платник податків певні характеристики або чи вирішив здійснити (не здійснювати) певну дію, але при цьому фактично цей платник податків не використовує таке своє право у відповідному бюджетному періоді з будь-яких причин, в тому числі через зміну поведінки;

податкові пільга – у визначенні, наведеному у статті 30 розділу І Кодексу;

прогнозне оцінювання (оцінювання ex-ante) – прогнозний розрахунок податкових видатків, який проводиться щодо податкового інструменту, на етапі підготовки чи розгляду текстів проєктів законів та підзаконних нормативно-правових актів, до прийняття змін до законодавства Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України чи центральними органами виконавчої влади в межах їх повноважень, з урахуванням прогнозних показників та інших даних, що дозволяють визначити очікуваний розмір сплати податків (зборів) платниками податків у майбутніх бюджетних періодах з моменту запровадження такого податкового інструменту (у разі його запровадження);

прямі бенефіціари податкового інструменту – певна група чи категорія платників податків, які є фактичними одержувачами переваг при оподаткуванні їх доходів, активів чи результатів діяльності і для яких надання таких переваг було визначено (заявлено) як мету запровадження відповідного податкового інструменту з міркувань соціальної, економічною чи інших складових державної політики;

прямі видатки бюджету – виконання програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом у відповідному бюджетному періоді, з тією ж самою метою, що і мета здійснення податкових видатків на підставі визначеного податкового інструменту;

ретроспективне оцінювання (оцінювання ex-post) – ретроспективний розрахунок податкових видатків, який проводиться щодо податкового інструменту на підставі положень законодавства, які є чинними або втратили чинність на момент проведення оцінювання, з урахуванням даних про фактичний розмір сплачених податків (зборів) платниками податків за всі бюджетні періоди з моменту запровадження такого податкового інструменту та інших історичних даних;

спеціальний податковий режим – у визначенні, наведеному у статті 11розділу І Кодексу;

характеристика податкового інструменту – істотні, характерні особливості (ознаки) податкового інструменту, які описують (вимірюють) ступінь впливу такого інструменту на будь-які сфери державної політики (бюджетну політику, податкову політику тощо). Для цілей цієї Методології розглядаються кількісні характеристики (зокрема, вартість податкових видатків, які виникають внаслідок застосування податкового інструменту) та якісні характеристики (зокрема, його ефективність у досягнені заявленої мети, зміна поведінкових реакцій платників податків, використання можливостей для ухилення від сплати податків чи податкової оптимізації тощо).

Інші терміни вживаються у значеннях, наведених у Кодексі.

3. За своїм змістом податкові видатки є видатками бюджету, які опосередковано здійснюються на користь платників податків через податкові інструменти державної податкової політики, а не через бюджетні призначення. Це створює такі особливості для державної фіскальної політики:

1) бюджетні видатки є прозорими: вимоги щодо передачі бюджетних призначень, перерозподілу бюджетних асигнувань, перерозподілу видатків бюджету і надання кредитів з бюджету визначені Бюджетним кодексом України. Зі свого боку податкові видатки, як правило, не є прозорими і не підлягають перегляду;

2) наявність податкових видатків від податкових стимулів ускладнює для Уряду визначення способу використання державних ресурсів на поточний бюджетний період та управління способом використання таких ресурсів у майбутньому.

4. Необхідно проводити оцінювання та моніторинг наслідків застосування податкових інструментів, які призводять до податкових видатків, в розрізі їх характеристик для:

1) визначення кількісних характеристик податкового інструменту, а саме:

визначення вартості податкових видатків в рамках бюджетного процесу для цілей бюджетного планування та при ухваленні рішень з питань бюджету;

визначення вартості податкових видатків під час розробки змін до державної податкової політики, а також для ідентифікації чинних податкових інструментів, які підлягають перегляду чи удосконаленню;

визначення рівня витрат на адміністрування відповідного податкового інструменту та витрат на дотримання податкового законодавства його бенефіціарами;

порівняння загальної вартості податкових видатків на підставі податкового інструменту з витратами на одного бенефіціара в розрізі бюджетних періодів застосування такого податкового інструменту;

2) визначення якісних характеристик податкового інструменту, а саме:

підтвердження чи спростування актуальності проблеми, для вирішення якої запроваджувався відповідний податковий інструмент, та визначення будь-яких змін у характеристиках такої проблеми порівняно до першого бюджетного періоду, в якому цей податковий інструмент почав застосовуватися вперше;

підтвердження чи спростування того, що податкові видатки є найбільш ефективним способом досягнення мети, визначеної (заявленої) як мета цього податкового інструменту, порівняно з альтернативними заходами державної політики;

визначення впливу такого податкового інструменту на інші сфери державної політики поза межами державної податкової політики (зокрема, потенційна надмірність, ефект витіснення тощо);

підтвердження чи спростування подальшої корисності відповідного податкового інструменту для його прямих бенефіціарів та відсутності різних наслідків застосування такого податкового інструменту для прямих бенефіціарів, які знаходяться в різних умовах;

визначення наявності непрямих бенефіціарів такого податкового інструменту та оцінка їх впливу на вартість податкових видатків;

виявлення можливостей для зловживання цим податковим інструментом та оцінка їх негативного впливу на стабільність державної податкової політики в цілому.

5. Для цілей цієї Методології застосовується розподіл податковихінструментів на три групи залежно від вартості податкових видатків: до 1 млрд грн, від 1 до 10 млрд грн та більше 10 млрд гривень. Для кожної групи ця Методологія визначає комбінацію методів прогнозних та ретроспективних оцінок, що дозволяє забезпечити різні рівні комплексності оцінювання та деталізації.

6. Оцінювання кількісних характеристик (оцінювання вартості податкових видатків) податкових інструментів відбувається один раз на 2 роки або один раз на 3 роки залежно від групи податкових інструментів. Щодо кожного оцінювання кількісних характеристик визначається рейтинг за якістю (низький, середній або високий рівень невизначеності). Цей рейтинг враховується при плануванні наступного оцінювання.

Оцінювання якісних характеристик податкових інструментів здійснюється за допомогою ротаційного циклу оцінювання протягом кількох років. Тривалість такого циклу та перелік податкових інструментів, щодо яких проводиться оцінювання, залежить від важливості кожного податкового інструменту для цілей державної політики.

7. Строки проведення оцінювання для кожної групи податкових інструментів наведено у таблиці 1 цієї Методології.

Строк проведення оцінювання становить 3 роки для позачергового ретроспективного оцінювання кількісних та якісних характеристик податкового інструменту після його запровадження, якщо на етапі підготовки чи розгляду текстів проєктів законів та підзаконних нормативно-правових актів не здійснювалося прогнозне оцінювання такого податкового інструменту або результатам такого оцінювання присвоєно високий рейтинг невизначеності з будь-яких причин (зокрема, якщо інформацію, використану для цілей оцінювання, визнано як недостатню).

8. Оцінювання характеристик чинних податкових інструментів проводиться за правилами, визначеними цією Методологією для ретроспективного оцінювання. До проведення такого оцінювання залучаються уповноважені підрозділи Мінфіну, ДПС та Держмитслужби, а також треті особи (за згодою):

профільні спеціалісти інших центральних органів виконавчої влади, які відповідальні за впровадження тієї складової державної політики, з якою пов’язана мета запровадження відповідного податкового інструменту;

представники наукових установ, незалежні експерти, міжнародні партнери з розвитку.

9. Строки, визначені в таблиці 1 цієї Методології, є орієнтовними і враховуються при плануванні заходів щодо проведення оцінювання характеристик чинних податкових інструментів. Перелік податкових інструментів, щодо яких проводиться оцінювання у відповідному році, визначається наказом Мінфіну з урахуванням документів стратегічного планування і реалізації державної політики, задач бюджетного планування, наявності ресурсів та даних для проведення оцінювання, інших факторів та обставин.

10. При визначенні переліку чинних податкових інструментів, щодо яких має бути проведене оцінювання, використовуються, зокрема, але не виключно, дані довідників податкових пільг, розміщених на офіційному вебпорталі ДПС, даних митної статистики Держмитслужби щодо сплати митних платежів при ввезенні товарів на митну територію України, аналітичні звіти наукових установ та/або незалежних експертів, рекомендації міжнародних партнерів з розвитку.

11. Оцінювання характеристик нових податкових інструментів, які пропонуються до запровадження, або оцінювання змін до чинних податкових інструментів авторами таких пропозицій проводиться за правилами, визначеними цією Методологією для прогнозного оцінювання. За погодженням із Мінфіном до проведення або перевірки результатів такого оцінювання можуть залучатися уповноважені підрозділи Мінфіну, ДПС та Держмитслужби, а також треті особи, визначені абзацами другим та третім пункту 8 розділу І цієї Методології.

12. Залучення до оцінювання третіх осіб відбувається із урахуванням ступеня обмеження доступу до інформації, яка передається для оцінювання, забезпечення її збереження та конфіденційності відповідно до законодавства у сфері захисту інформації, також вимог цієї Методології до оприлюднення результатів оцінювання.

IІ. Еталонна податкова система

1. Визначення еталонної податкової системи, з якою слід порівнювати податкові видатки, здійснюється на підставі чинних положень законодавства, які визначають правила нарахування та сплати відповідного податку (збору) (далі – параметри еталонної системи). При цьому:

не враховуються будь-які положення законодавства, які розглядаються як особливі правила для обмеженої (обраної) групи платників податків чи виду (видів) діяльності або як інші виключення (відмінності) із (від) загальних правил оподаткування, але

враховуються положення законодавства, які спрямовані на усунення подвійного оподаткування, які є чинними на момент визначення еталонної податкової системи;

може містити деякі обґрунтовані спеціальні правила, які застосовуються до всіх платників податків за певних умов або які викликані специфікою чи унікальними особливостями ведення діяльності платників податків у певній сфері (галузі).

2. Розрахунок вартості податкових видатків не передбачає визначення впливу рівня ухилення від сплати податків. Разом із тим, якщо чинне законодавство містить положення, які спрямовані на запобігання ухилення від сплати податків або зменшення можливостей для податкової оптимізації, то еталонна податкова система має включати такі специфічні положення.

3. Еталонна податкова система визначається для кожного окремого податку (збору). Зокрема, Мінфін визначає характеристики еталонної податкової системи для:

податку на прибуток підприємств (далі – ППП) (еталонна податкова система щодо прямого оподаткування юридичних осіб);

податку на доходи фізичних осіб (далі – ПДФО) (еталонна податкова система щодо прямого оподаткування фізичних осіб, в тому числі можуть розроблятися окремі еталонні податкові системи для особливих операцій, таких як операції з цінними паперами, оподаткування операцій з нерухомістю тощо);

податку на додану вартість (далі – ПДВ) (еталонна податкова система щодо податку на додану вартість для юридичних та фізичних осіб);

акцизного податку (еталонна податкова система для кожного об’єкта оподаткування акцизним податком);

плати за землю (еталонна податкова система щодо податку на землю та плати за оренду державного та комунального майна, окремо для юридичних та фізичних осіб);

податку на нерухоме майно (окремі еталонні податкові системи для юридичних та фізичних осіб).

4. Положення законодавства, які не передбачені еталонною податковою системою, але при цьому призводять до збільшення доходів, не повинні враховуватися при оцінюванні податкових інструментів, які призводять до податкових видатків.

5. Параметри еталонної системи мають бути переглянуті з огляду на їх відповідність цілям фіскальної політики та/або міжнародним зобов’язанням України, які були імплементовані у податкове та митне законодавство вже після визначення зазначених параметрів . У разі такої зміни необхідно враховувати, що будь-які коригування попередніх параметрів еталонної системи впливають на ретроспективну порівняльність висновків за результатами оцінювання одного і того ж податкового інструменту, яке буде проведене на підставі вже оновлених параметрів.

IІІ. Програма оцінювання

1. Типова програма оцінювання податкового інструменту, який призводить до податкових видатків, з урахуванням особливостей проведення прогнозного і ретроспективного оцінювань, а також, де це необхідно, з урахуванням специфіки прямих, непрямих податків, місцевих податків та ресурсних платежів, розробляється Мінфіном і оприлюднюється на офіційному вебсайті міністерства.

На базі типової програми для кожного податкового інструменту, який призводить до податкових видатків, розробляється програма оцінювання, яка враховує специфіку застосування такого інструменту та вимоги до проведення прогнозного та ретроспективного оцінювання щодо такого інструменту. Програма повинна визначати вид еталонної податкової системи залежно від податку (збору), оціночні запитання, на які необхідно дати відповідь у ході проведення оцінювання, джерела даних, підходи до оцінювання (методи) з ілюстрацією їх застосування, структуру даних та інші особливості.

2. Вартість податкових видатків в розрізі кожного податкового інструменту оцінюється окремо. Конкретний підхід, що використовується для оцінювання, може відрізнятися для окремого податку (збору), а також може передбачати особливості для окремих податкових інструментів залежно від характеристик та наявності даних, що використовуються для оцінювання.

3. Для деяких категорій (статей) податкових видатків, які виникають на підставі податкового інструменту, можуть розроблятися специфічні програми оцінювання. Такі категорії (статті) можуть оцінюватися окремо або у складі загального оцінювання повної вартості податкових видатків за відповідним податковим інструментом.

4. Для виявлення відхилень та загальних закономірностей програма оцінювання може передбачати графічний аналіз результатів оцінювання.

5. Розроблені програми оцінювання підлягають періодичному перегляду для усунення можливих недоліків та врахування зауважень, виявлених під час проведення оцінювань на підставі таких програм.

IV. Джерела інформації

1. Джерелами інформації для оцінювання податкових видатків є:

внутрішні (закриті джерела) – бази даних ДПС (які містять, зокрема,інформацію на підставі податкової звітності платників податків та фінансової звітності платників податків); бази даних Держмитслужби; звітність державних підприємств; інформація про результати контрольно-перевірочної роботи податкових органів; інформація та дані, що містяться у документах, які складаються та використовуються в процесі планування та виконання державного бюджету тощо;