Экономический совет Содружества Независимых Государств

1. Принять к сведению Информацию о состоянии и тенденциях развития конкурентной политики в Украине, представленную Антимонопольным комитетом Украины совместно с Исполнительным комитетом СНГ и рассмотренную Комиссией по экономическим вопросам.

2. Направить представленный материал в правительства государств-участников СНГ для информирования заинтересованных министерств и ведомств.

3. Поручить Исполнительному комитету СНГ в месячный срок поместить указанную Информацию на сайте Исполнительного комитета СНГ в Интернете.

Особое внимание, уделяемое экономической конкуренции, обусловлено ее ключевой позицией, как в системе рыночной экономики, так и в системе демократического государства. Статья 42 Конституции Украины устанавливает принцип государственной защиты добросовестной конкуренции в предпринимательской деятельности.

Свободное соревнование предпринимателей в целях получения за счет собственных достижений преимуществ над другими обеспечивает:

в экономической сфере:

- наиболее эффективное распределение ограниченных общественных ресурсов;

- максимально эффективное использование каждым производителем имеющейся у него доли общественных ресурсов;

- создание и внедрение новых товаров, услуг, технологий, содействие научно-техническому прогрессу;

в социально-политической сфере:

- повышение совокупного общественного благосостояния как основы для формирования благосостояния и личной свободы каждого члена общества;

- свободу выбора каждым членом общества своих хозяйственных и межличностных связей;

- недопущение концентрации рыночной и, как следствие, общественной власти у отдельных лиц или групп лиц.

Законодательство Украины содержит ряд положений, определяющих характер и содержание деятельности государства в области экономической конкуренции и монополизма.

Так, Закон Украины "Об Антимонопольном комитете Украины" определяет в числе задач и полномочий Антимонопольного комитета Украины (АМКУ) участие в формировании и реализации конкурентной политики (часть вторая статьи 1, статьи 3, 7, 20, 26).

Закон Украины "О защите экономической конкуренции" определяет субъекты осуществления государственной политики в сфере развития экономической конкуренции и ограничения монополизма (часть первая статьи 4).

Статья 10 Хозяйственного кодекса Украины в числе основных определяемых государством направлений экономической политики называет антимонопольно-конкурентную политику, направленную:

на создание оптимальной конкурентной среды деятельности субъектов хозяйствования;

обеспечение их взаимодействия на условиях недопущения проявлений дискриминации одних субъектов другими, прежде всего в сфере монопольного ценообразования и за счет снижения качества продукции и услуг;

содействие росту эффективной, социально ориентированной экономики.

Часть первая статьи 18 Хозяйственного кодекса Украины отделяет государственную политику в сфере экономической конкуренции, ограничения монополизма в хозяйственной деятельности и защиты субъектов хозяйствования и потребителей от недобросовестной конкуренции.

Содержательный анализ этих понятий позволяет рассматривать антимонопольно-конкурентную политику как более широкое понятие, которое включает деятельность государства по ограничению монополизма (антимонопольная политика), защите и развитию экономической конкуренции.

Частным случаем государственной политики по защите добросовестной конкуренции является государственная политика защиты субъектов хозяйствования и потребителей от недобросовестной конкуренции.

Понятие "государственная политика в сфере развития экономической конкуренции и ограничения монополизма" включает деятельность по ограничению монополизма и развитию экономической конкуренции, но не охватывает деятельности по защите экономической конкуренции.

Деятельность государства по развитию и деятельность по защите экономической конкуренции вместе составляют конкурентную политику, или политику в сфере экономической конкуренции.

Итак, базовыми элементами антимонопольно-конкурентной политики являются: ограничение монополизма; развитие экономической конкуренции; государственная защита экономической конкуренции.

Развитие конкуренции предусматривает прежде всего систему положительных стимулирующих мер воздействия. Они тесно и неразрывно связаны с аграрной, промышленной, налоговой, регуляторной, инвестиционной, финансовой политикой, политикой в сфере приватизации. Эти меры предусматривают, в частности, осуществление финансовой, материально-технической, информационной, консультационной и другой поддержки субъектов хозяйствования.

В отличие от большинства стран с развитой рыночной экономикой, для которых конкуренция на протяжении столетий была естественным состоянием хозяйственных отношений, Украине за 15 лет пришлось пройти путь от планово-административной системы, которая практически исключала полноценные конкурентные отношения в сфере легального хозяйствования, к государству с признанной на международном уровне рыночной экономикой. Это предполагает активную роль государства не только в защите, но и в создании и развитии конкуренции и конкурентных отношений.

Антимонопольное регулирование прежде всего предполагает внедрение государственного регулирования цен (тарифы/расценки) на товары (работы/услуги) монопольных образований. Оно выступало в формах общего регулирования - путем установления государственного регулирования тарифов на товары определенного вида, прежде всего на услуги субъектов естественных монополий, и специального регулирования - путем установления государственного регулирования тарифов на товары отдельных субъектов хозяйствования, занимающих монопольное положение, в частности, в случае совершения ими злоупотреблений монопольным положением ценового характера.

В конце 90-х годов XX века в экономике Украины произошли важные изменения, которые сказались на состоянии конкуренции и монополизма. На большинстве товарных рынков Украины возникли конкурентные отношения.

В 1994-2000 годах количество монополизированных общегосударственных рынков продукции машиностроения и металлообработки сократилось на 16,5%, металлургической продукции - на 23,8%, продукции легкой промышленности - на 45%, продукции лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности - на 56%(*). В то же время возможности структурной демонополизации были в основном исчерпаны.

В связи с этим изменился характер антимонопольно-конкурентной политики в государстве. Прежде всего существенным образом сократился объем мероприятий, направленных на создание предпосылок конкурентной среды - реструктуризации монопольных образований в процессе приватизации, мероприятий по демонополизации, а также мероприятий по антимонопольному регулированию (табл. 1).

В сфере правоприменительной деятельности 1999-2003 годы характеризовались увеличением абсолютного количества выявленных и прекращенных нарушений непосредственно антиконкурентного характера, обеспечивших защиту конкуренции (антиконкурентные соглашения и другие согласованные действия субъектов хозяйствования, антиконкурентные действия государственных органов, недобросовестная конкуренция); увеличением доли выявленных и прекращенных правонарушений, связанных с противоправным использованием рыночной власти (злоупотребления монопольным и доминирующим положением) (табл. 2).

Примечание: ЗМП - выявленные и прекращенные злоупотребления монопольным (доминирующим) положением;

АСД - выявленные и прекращенные неправомерные соглашения субъектов хозяйствования и антиконкурентные согласованные действия субъектов хозяйствования;

АДОВ - выявленные и прекращенные случаи дискриминации субъектов хозяйствования органами власти, местного самоуправления, административно-хозяйственного управления и контроля и антиконкурентных действий этих органов;

НК - выявленные и прекращенные случаи недобросовестной конкуренции, без недобросовестной рекламы.

В части осуществления контроля над экономической концентрацией (концентрация субъектов хозяйствования) в 1999-2002 годах по сравнению с предыдущим четырехлетним периодом количество рассмотренных по сути заявлений о предоставлении разрешения на концентрацию уменьшилось (табл. 3).

Главной причиной этого уменьшения было повышение в 6 раз в 1997 году пороговых значений, при превышении которых необходимо получение предварительного разрешения АМКУ, что уменьшило количество случаев обращения в его органы.

2. Текущее состояние конкурентной политики

Реализация антимонопольно-конкурентной политики начиная с 2002 года проходила в условиях относительной стабилизации и роста национальной экономики. Благодаря преобразованию собственности, вступлению на товарные рынки новых субъектов хозяйствования произошло определенное расширение конкурентного сектора экономики. Удельный вес (в общем объеме реализации товаров, работ и услуг) предприятий, действовавших на рынках со структурными признаками доминирования и монополизированных рынках, за 2000-2003 годы уменьшился до 30,4%; доля олигопольного сектора выросла до 15,3%; доля предприятий, которые действовали на рынках с конкурентной структурой, - до 54,3%(*). В этих условиях задача защиты эффективной конкуренции закономерно выдвинулась на первый план.

Расширению конкурентного сектора экономики способствует и развитие малого и среднего бизнеса. Темпы роста количества малых предприятий и отдельные показатели, отражающие этот процесс в Украине, приведены в табл. 4.

За 10 лет реализации антимонопольно-конкурентной политики количество малых предприятий увеличилось на 87%, и такая тенденция прослеживается за весь период.

В то же время доля малых предприятий в общем объеме произведенной продукции, работ, услуг (без НДС и акциза) в целом по экономике имеет тенденцию к уменьшению (с 11,3% в 1998 году до 5% в 2007 году), что может свидетельствовать о создании недостаточных условий для развития конкурентной среды в целом. В странах с развитой экономикой этот показатель колеблется от 30 до 50%.

Изменения в нормативной базе, происшедшие в связи с вступлением в силу со 2 марта 2002 года Закона Украины "О защите экономической конкуренции", имели целью сделать обеспечение защиты конкуренции главным приоритетом антимонопольно-конкурентной политики. В частности, в указанном Законе существенным образом расширено и дополнено определение состава правонарушений в виде антиконкурентных согласованных действий субъектов хозяйствования, а также предусмотрено усиление ответственности за их совершение. В Законе внедрен механизм предварительного контроля над согласованными действиями субъектов хозяйствования, детализированы процессуальные основы рассмотрения дел о нарушениях законодательства о защите экономической конкуренции, дел и заявлений о концентрации, согласованных действиях субъектов хозяйствования.

В результате абсолютное среднегодовое количество выявленных правонарушений непосредственно антиконкурентного характера сравнительно с предыдущим пятилетием выросло в 1,9 раза (с 579 до 1088), в том числе антиконкурентных согласованных действий субъектов хозяйствования - в 2,9 раза (с 53 до 153). Именно по итогам рассмотрения дел об антиконкурентных согласованных действиях субъектов хозяйствования АМКУ были применены наибольшие штрафные санкции: 97 770 тыс. гривен за антиконкурентные согласованные действия на рынке нефтепродуктов в Днепропетровской области (2003 год) и 17 250 тыс. гривен - за антиконкурентные согласованные действия на рынке сахара (2006 год).

Вместе с тем преобладающим видом нарушений, выявляемых и прекращаемых АМКУ, остаются злоупотребления монопольным (доминирующим) положением. Их доля в общем количестве составляет 51,1%. При этом значительная часть указанных правонарушений имеет место на регулируемых рынках. Так, в общем количестве злоупотреблений монопольным (доминирующим) положением, которые выявлялись и прекращались органами АМКУ в 2006-2007 годах, доля ценовых нарушений, совершавшихся большей частью на регулируемых рынках, составляла 65-70% общего количества. Из числа злоупотреблений монопольным (доминирующим) положением, которые были выявлены и прекращены в 2005-2007 годах на региональном уровне, от 35,5 до 50,2% имели место на рынках тепло-, водо- и газоснабжения.

Фактически АМКУ путем применения специфических для него средств влияния компенсировал недостатки государственного регулирования в соответствующих сферах. Такое положение обусловлено как минимум двумя причинами: во-первых, остротой проблемы злоупотреблений монопольным (доминирующим) положением, так как монопольный сектор в Украине остается довольно значительным, а механизмы его государственного регулирования - недостаточно эффективными; во-вторых, относительной сложностью применения процедур, направленных непосредственно на защиту экономической конкуренции. Прежде всего это касается таких специфических для АМКУ процедур, как расследования по делам об антиконкурентных согласованных действиях субъектов хозяйствования.

Как свидетельствуют данные организованных АМКУ научных исследований, по итогам 2006 года около трети всех товаров, работ и услуг (за исключением перепродажи без дополнительной обработки) реализовывалось в Украине на рынках с высоким уровнем концентрации, неблагоприятным для эффективной конкуренции между предпринимателями; в том числе на рынках, на которых действует один или практически один продавец - около 7%. Вместе с тем в условиях, когда структура рынков не создавала существенных препятствий для конкуренции между их участниками, в Украине по итогам 2006 года реализовывалось более 53% всего объема товаров, работ и услуг в ценовом выражении.

Помимо сферы естественных монополий (услуги энергетической инфраструктуры, транспортной инфраструктуры, коммунальной инфраструктуры, почты и электросвязи общего пользования) наименее благоприятные для функционирования конкурентных механизмов структурные предпосылки на начало 2007 года сложились в добыче углеводородов, сфере услуг по ассенизации, уборке улиц и обработке отходов, в производстве кокса, продуктов нефтепереработки ядерного топлива.

Данные опросов предпринимателей относительно интенсивности внутренней конкуренции свидетельствуют, что в 2007 году по сравнению с предыдущим годом соотношение предприятий, оценивающих конкуренцию со стороны отечественных товаров как отсутствующую, слабую, умеренную и значительную, практически не изменилось. Вместе с тем по сравнению с 2005 годом уменьшилось число как тех, кто оценивал внутреннюю конкуренцию как значительную, так и тех, кто не ощущал или ощущал лишь незначительную конкуренцию со стороны других отечественных предпринимателей (табл. 5). В то же время существенно возросла конкуренция со стороны зарубежных предпринимателей. Если в 2005 году не ощущали конкуренции со стороны товаров, произведенных в государствах-участниках СНГ, 29% опрошенных украинских предпринимателей, а товаров, произведенных в других зарубежных странах - 50%, то в 2007 году их доля сократилась более чем в 2 раза - до 12 и 20% соответственно. Вместе с тем доля отечественных предприятий, ощущавших значительное конкурентное давление со стороны предпринимателей из государств-участников СНГ, выросла за два года с 16 до 26%, а предприятий Украины, ощущавших значительное конкурентное давление со стороны товаров из других зарубежных стран, - с 15 до 20%.

Проведенные исследования интенсивности конкуренции в отдельных сферах экономической деятельности показали, что в промышленности, строительстве и на транспорте степень ощутимости конкуренции в 2007 году по сравнению с предыдущими годами не уменьшилась. В то же время в сфере торговли, особенно розничной, интенсивность конкуренции хотя и остается высокой, но имеет тенденцию к ослаблению (табл. 6). Указанные тенденции в значительной степени связаны с процессами укрупнения предприятий торговли, наблюдаемыми в последние годы. Так, по данным государственной статистики, с 1995 по 2006 год физический объем розничного товарооборота возрос в 2,6 раза, в то же время количество торговых предприятий уменьшилось на 44,9%. Таким образом, средняя доля одного субъекта хозяйствования на соответствующем рынке выросла в 3,8 раза.

Примечание: "-" - данные отсутствуют.

В 2007 году острой оставалась проблема недостаточной эффективности государственного регулирования сферы естественных монополий. Данные исследований засвидетельствовали самую высокую с 2000 года долю опрошенных промышленных предприятий, которые охарактеризовали высокие тарифы на услуги субъектов естественных монополий как фактор, сдерживающий производство. Наиболее серьезной эта проблема является для производителей неметаллических минеральных изделий (ее указали 50% опрошенных), предприятий, работающих в сфере производства электроэнергии, газа и воды (48%), производителей транспортного оборудования (39%), электрического и электронного оборудования (37%).

В целом имеющаяся в Украине система защиты экономической конкуренции обеспечивает сохранение конкурентного сектора экономики. Вместе с тем его расширение на протяжении последних лет было несущественным, а в отдельных областях и сферах экономической деятельности практически отсутствовало. В силу этого насущной проблемой является активизация работы уполномоченных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в части осуществления мероприятий по демонополизации экономики, финансовой, материально-технической, информационной, консультационной и другой поддержке субъектов хозяйствования, содействующих развитию конкуренции.

Правоприменительная деятельность органов АМКУ осуществлялась в непростых экономических условиях, которые характеризовались усилением инфляционных процессов и ростом цен на основные виды промышленных и продовольственных товаров.

В процессе осуществления контроля над соблюдением требований законодательства о защите экономической конкуренции при принятии решений государственными органами АМКУ в 2007 году было проанализировано 1725 проектов решений правительства, органов исполнительной власти и местного самоуправления (в 2006 году - 2243). Из них к 393 документам были представлены замечания и предложения, в согласовании 287 проектов решений и актов было отказано. При этом в 145 случаях замечания и в 29 случаях - отказы касались проектов решений, подготовленных центральными органами исполнительной власти.

Так, например, АМКУ отказал в согласовании проекта постановления Кабинета Министров Украины о введении предельного уровня оптово-отпускных цен на этиловый спирт, что могло привести к существенному ограничению ценовой конкуренции на рынке данного товара.

В 2007 году органами АМКУ приняты решения с признанием совершения нарушений в 1417 делах о нарушении законодательства о защите экономической конкуренции (в 2006 году - 1158) и даны рекомендации, которые были исполнены, по прекращению 1683 действий (бездеятельности), содержавших признаки нарушений.

Наиболее многочисленной группой нарушений законодательства о защите экономической конкуренции остаются дела о злоупотреблении монопольным (доминирующим) положением - 50,7% общего количества (в 2006 году - 52,8%).

Например, прекращено злоупотребление монопольным (доминирующим) положением на рынке производства и реализации авиагорючего. К ответственности привлечено АО "Укртатнафта", которое осенью 2006 года, занимая монопольное положение на рынке авиатоплива, увеличило цены на него до уровня, превышающего цену реализации этого товара на внешних конкурентных рынках. Кроме того, ЗАО "КРЕБО" и ООО "ЛУК АВИА ОЙЛ", совместно занимающие монопольное положение на рынке авиационного горючего для заправки воздушных судов в аэропорту Борисполь, также были привлечены к ответственности за увеличение цен на этот товар на 44 и 48% соответственно, хотя уменьшали цену на конкурентном рынке оптовой торговли авиационным горючим.

Вместе с тем с 31 до 33,3% увеличилась доля прекращенных нарушений, которые наносят непосредственный вред конкуренции: антиконкурентных действий субъектов хозяйствования, государственных органов и недобросовестной конкуренции.

В процессе контроля над соблюдением законодательства в сфере государственных закупок территориальным отделением АМКУ в Автономной Республике Крым привлечены к ответственности ПП "Диона" и ЗАО Детский оздоровительный лагерь "Берег" вследствие сговора во время проведения тендера на закупку услуг по оздоровлению детей: ЗАО ДОТ "Берег" должно было заявить во время тендера менее выгодные для заказчика ценовые условия, чем ПП "Диона". Кроме того, последнее уступает конкуренту часть заказа на организацию оздоровления детей, полученного в результате выигранного тендера.