У період з 4 по 15 квітня 2005 року в ДПА України працювала друга місія Наглядової ради, створеної відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року N 697 "Про утворення Наглядової ради з питань реалізації проекту "Модернізація державної податкової служби України - 1", який підтримується Міжнародним банком реконструкції та розвитку" (із змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2004 року N 899 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 р. N 697") (далі - Постанова КМУ).

Метою місії було здійснення незалежної оцінки стану реалізації проекту "Модернізація державної податкової служби України - 1".

За результатами місії членами наглядової ради підготовлено Звіт місії Наглядової ради від 15.04.05 (далі - Звіт), на основі якого розроблено заходи по впровадженню рекомендацій членів Наглядової ради.

Відповідно до Постанови КМУ Звіт повинен бути оприлюднений в ЗМІ.

Листом КМУ від 11.07.05 N 26422/3/1-05 було надано згоду на оприлюднення Звіту в засобах ЗМІ.

У період з 4 по 15 квітня 2005 року, відбулася місія Наглядової ради (НР) з питань Проекту модернізації державної податкової служби України (ПМДПС) у складі пп. Юпа ван Люнтерена, Віталія Ільїна та Матса Генрікссона в м. Києві, Україна з метою відстеження та оцінювання поступу в ході виконання проекту модернізації. Пан Джеймс Оуенз, член Наглядової ради не брав у ній участі через несвоєчасне виконання формальностей, необхідних для його участі.

Головною метою цієї місії було оцінювання ходу впровадження й розвитку ПМДПС, здійснення початкового аналізу даних, зазначених у Показниках відстеження просування та впровадження ПМДПС, які було узгоджено впродовж нашої попередньої місії у вересні 2004 року, та ознайомлення з сучасною ситуацією, яка склалася після зміни Уряду. Ми відвідали податкові адміністрації м. Києва та Київської області. Ми також відвідали Черкаську обласну та міську податкову адміністрацію. Члени НР обрали пана Матса Генрікссона головою НР у рамках цієї місії.

Світовий банк, керівництво і персонал Державної податкової адміністрації України (ДПА) сприяли нам у організації значної кількості зустрічей з представниками органів влади України, бізнесових структур, а також окремими особами.

Ми мали зустрічі з паном Кірєєвим О.І. - головою ДПА України, пп. Ревуном В.І. - заступником голови ДПА України, Козименком А.В. - директором Департаменту розвитку і модернізації ДПС, Боцмановою Л.В. і Фурманом А.П. - першими заступниками директора Департаменту модернізації та значною кількістю їхніх співробітників, які надали інформацію щодо більшості аспектів заходів із модернізації. Відбулися також зустрічі з представниками низки організацій та окремими особами поза органами влади. Під час цих зустрічей обговорювались нещодавні зміни та покращення стану взаємин між платниками податків, об'єднаннями й асоціаціями платників податків та органами Державної податкової служби України. Ми також обговорювали питання щодо покращення якості масово-роз'яснювальної роботи серед платників податків як результат впровадження проекту модернізації.

Ми хотіли б висловити нашу вдячність усім, з ким ми зустрічались, за те, що вони виділили частину свого дорогоцінного часу для спілкування з нами, і за надання нам інформації та висловлення своїх точок зору на стан справ у податковій системі та податковій адміністрації України.

Створення НР як незалежного органу для оцінювання ходу виконання ПМДПС було передбачене умовами Світового банку щодо надання відповідної позики. Звіти НР Кабінетові Міністрів України та її висновки й рекомендації оприлюднюватимуться. Незалежність і чесність НР є необхідними передумовами для виконання її ролі. НР повинна мати вільний доступ до інформації та можливість висловлення своїх висновків і рекомендацій без жодних обмежень. Таким чином, члени НР ретельно відстежуватимуть виконання робіт згідно з вимогами Положення, а також те, як саме поширюватимуться відповідні висновки й рекомендації.

Звіт Наглядової ради за результатами місії у вересні 2004 року було подано колишньому першому заступникові прем'єр-міністра згідно з положенням НР. Його було також направлено голові ДПА України на той час. Висновки та рекомендації членів НР були йому презентовані на заключній зустрічі.

Звіт за результатами місії у вересні 2004 року було оприлюднено на сайті ДПА та направлено органам ДПС, а також у газеті "Консультант" та журналі "Вісник податкової служби України".

ДПА вжила заходів у відповідності до нашого звіту з метою виконання наших рекомендацій. Ці заходи зазначені у документі "Про статус впровадження заходів щодо виконання рекомендацій членів Наглядової ради", які охоплюють більшість рекомендацій. Загалом, ДПА продемонструвала бажання та наміри діяти відповідно до рекомендацій. Члени НР із задоволенням дізналися, що на регіональному та районному рівнях ДПС України добре обізнані з їхнім звітом за вересень 2004 року. Деякі роботи ще знаходяться на стадії планування, а деякі не можуть бути впроваджені ДПА самостійно. Слід забезпечити політичну підтримку змінам у законодавстві. Члени НР високо цінують це та відстежуватимуть подальший розвиток подій. У цьому звіті ми розглянемо питання щодо заходів, які не були започатковані ДПА для виконання наших рекомендацій.

З метою забезпечення порівняння й оцінювання поступу та розвитку такої всеохоплюючої та довгострокової програми, слід визначити низку показників розвитку та виконання проекту. Такі показники мають бути стабільними й незмінними впродовж усього періоду впровадження проекту. Члени НР і ДПА дійшли згоди щодо переліку таких показників, який зазначений у Додатку до Звіту за вересень 2004 р. Відібрані показники відбиватимуть розвиток ключових процесів адміністрування податків.

На початку місії, ДПА надала членам НР перелік орієнтовних показників, складений на основі статистичних джерел, наявних у ДПА. Інформація, схоже, є повною та відбиває реальні факти, які лежать в основі. Члени НР, однак, виявили деякі недоліки у цій звітності. Більшість даних щодо управління справлянням податків є відсутніми (кількість своєчасно поданих податкових декларацій, кількість прострочених або неповних платежів, кількість санкцій). Відповідно до пояснення ДПА, інформація зберігається на районному рівні, і її можна компілювати лише вручну. Щодо показників контрольної роботи, дані про перевірки на місцях та кабінетний аудит не зазначені згідно з домовленостями. Що стосується примусового стягнення податків, то зазначена лише загальна кількість, інформація не розбита за видом податку та давністю податкової заборгованості. Ці недоліки фактично унеможливлюють докладний аналіз цих важливих процесів, до того ж, порушують досягнуті домовленості.

Члени НР стурбовані такими недоліками і запитують наступну інформацію на майбутнє:

- кількість зібраних даних щодо управління справлянням податків та їхня презентація у повному обсязі згідно з домовленостями;

- показники контрольної роботи із розбивкою за перевірками на місцях та кабінетним аудитом (кількість та результати перевірок);

- інформація про примусове стягнення податків за типом податку та давністю податкової заборгованості.

Державною податковою адміністрацією України надані членам Наглядової ради узагальнені результати опитування платників податків щодо їхнього ставлення до податкової системи. Члени НР дійшли згоди, що ці показники не можуть відображати дійсний стан речей, оскільки опитування платників податків проводилося підрозділами ДПС, у тому числі податковою міліцією замість незалежних інститутів або громадських організацій.

Рекомендація. Опитування платників податків в подальшому слід проводити незалежними інститутами соціологічних досліджень або громадськими організаціями за домовленістю з ними.

Наразі настав переломний момент для двох вирішальних напрямів розвитку податкової системи в Україні. Призначено нове керівництво ДПА, яке має велике бажання запровадити напрацювання проекту модернізації на нижчому рівні податкової служби України та отримати конкретні результати, а також відчути реальні зміни у повсякденній роботі податківців та практиці виконання податкового законодавства платниками податків. До того ж, було виконано значний обсяг робіт із планування та підготовки проекту модернізації. Настав час переходити від планування до впровадження.

Ознайомившись із початковими етапами впровадження проекту модернізації, ми переконалися, що його старт є багатонадійним. Було отримано політичну підтримку. Створено організацію (Департамент розвитку і модернізації ДПС), обов'язками якої є планування та ініціювання змін. Департамент розробив стратегічний та детальний план дій для виконання всіх робіт у рамках проекту. Було надано технічну допомогу в багатьох ключових напрямах проекту. Впровадження проекту модернізації фінансуватиметься за рахунок коштів позики Світового банку та державного бюджету України.

Незважаючи на те, що представники приватного сектора, з якими ми мали зустрічі, вважають, що податкова служба розвивається у правильному напрямі, члени НР відчувають, що до цього часу надавалося особливе значення плануванню, і недостатня увага приділялася реалізації цих планів. Лише незначна кількість результатів модернізації є очевидними: вдосконалені процедури, зокрема, процедури розподілу платників ПДВ за категоріями уваги, підвищена ефективність операційної діяльності та покращені взаємини із платниками податків. Попереднє керівництво ДПА, Департамент модернізації та Світовий банк несуть спільну відповідальність за це.

Неясним для нас було, як саме попереднє вище керівництво мало намір втілювати в життя концептуальні плани модернізації на операційному рівні. Можна здійснити організаційні структурні зміни та запровадити нові процедури, використовуючи звичайні засоби командної культури. Змінювання ставлення персоналу до своїх нових обов'язків та платників податків вимагає широкого залучення персоналу до процесу змін. Фактичні зміни в такій великій організації, якою є ДПА наразі, повинні відбуватися в умах і серцях значної кількості персоналу, залученого до цього процесу та поінформованого про концепції, які лежать в основі змін, а також цілі, яких слід досягти в рамках ПМДПС.

Послідовний підхід, відповідно до якого спочатку слід завершити розробку інформаційно-комунікаційних систем перед тим, як започатковувати зміни у робочих процесах та структурі організації, на нашу думку, не буде ефективним. Ми підтримали би започаткування дійсних змін, принаймні, у рамках декількох пілотних проектів до кінця цього року. Це дасть можливість для подальшого розвитку концепцій, які були дуже докладно описані. Можна збільшити кількість таких проектів або, зрештою, можна запровадити їхні результати у національному масштабі на початку 2007 року. Нові концепції, звісно, не можна повністю впровадити, оскільки вони ще не забезпечені інформаційно-комунікаційною підтримкою (ІКТ). Проте, ми знаємо зі свого досвіду, що підхід, відповідно до якого за плануванням послідовно слідує розробка інформаційно-комунікаційних систем, а лише потім відбуваються конкретні зміни, ніколи не спрацює у такому широкомасштабному проекті, як модернізація ДПС. Зміни у бізнес процесах, структурі організації та розробці ІКТ мають бути взаємопозв'язаними, зростаючими та взаємодоповнюючими.