Відповідно до статей 147, 150 Конституції України , статей 13, 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" , частини першої статті 1, статті 2, пунктів 1, 2, 7 статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" , керуючись статтями 11 - 13 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" , Центральна виборча комісія

1. Ухвалити текст конституційного подання до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 76 та частини другої статті 103 Конституції України (додається).

2. Звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 76 та частини другої статті 103 Конституції України .

3. Визначити представниками для участі у розгляді конституційного подання, текст якого ухвалено цією постановою, у Конституційному Суді України членів Центральної виборчої комісії Копиленка О.Л. та Шелестова О.М.

Центральна виборча комісія, яка відповідно до статей 13, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР, пункту 7 статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" від 30 червня 2004 року № 1932-IV є суб’єктом права на конституційне подання, звертається до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 76 та частини другої статті 103 Конституції України від 28 червня 1996 року (Відомості Верховної Ради України, 1996, № 30, ст. 141).

Зокрема, потребують офіційного тлумачення положення частини другої статті 76 та частини другої статті 103 Конституції України, згідно з якими відповідно "народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти років" та "Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг тридцяти п’яти років, має право голосу, проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою", з позиції визначення поняття "проживання в Україні" упродовж передбачених указаними нормами Конституції України строків, а також критеріїв, необхідних для встановлення відповідності осіб, які висуваються кандидатами у народні депутати України чи кандидатами на пост Президента України, конституційним вимогам щодо тривалості такого проживання.

Практична необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень Конституції України обумовлена, насамперед, важливістю забезпечення Центральною виборчою комісією реалізації та захисту виборчих прав громадян України з дотриманням передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого процесу; забезпечення правової визначеності всіх потенційних суб’єктів майбутніх виборчих процесів щодо застосування норм, якими регламентовано порядок балотування відповідно у народні депутати України та на пост Президента України; гарантування легітимного обрання кожного народного депутата України та глави держави.

На обґрунтування практичної необхідності офіційного тлумачення вказаних положень Конституції України зазначаємо таке.

1. Україна є демократичною, правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; норми Конституції України є нормами прямої дії (статті 1, 8 Основного Закону України ).

Статтею 69 Конституції України встановлено, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.

За змістом статті 71 Конституції України вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування; виборцям гарантується вільне волевиявлення.

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина перша статті 38 Основного Закону України ).

2. Наявність громадянства України сама по собі не наділяє особу безумовним правом балотуватися на виборні посади, оскільки потенційний кандидат повинен відповідати і низці інших умов - так званих виборчих цензів, встановлених законодавством України.

Так, згідно з частиною другою статті 76 Конституції України народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти років.

Частиною другою статті 103 Конституції України встановлено, що Президентом України може бути обраний громадянин України, який досяг тридцяти п’яти років, має право голосу, проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою.

За змістом припису пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються організація і порядок проведення виборів.

Відповідно до частини третьої статті 77 Конституції України порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом.

Згідно з частиною шостою статті 103 Основного Закону України порядок проведення виборів Президента України встановлюється законом.

Організаційно-правові механізми реалізації виборчих прав на виборах народних депутатів України та виборах Президента України, в тому числі процедури висування та реєстрації кандидатів у народні депутати України та кандидатів на пост Президента України, визначені відповідно Законами України "Про вибори народних депутатів України" від 17 листопада 2011 року № 4061-VI та "Про вибори Президента України" від 5 березня 1999 року № 474-XIV (далі разом - Закони).

Відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про вибори народних депутатів України" (далі - Закон про вибори депутатів) депутатом може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти років.

Частиною першою статті 9 Закону України "Про вибори Президента України" (далі - Закон про вибори Президента) передбачено, що Президентом України може бути обраний громадянин України, який на день виборів досяг тридцяти п’яти років, має право голосу, володіє державною мовою і проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років.

Отже, положення Конституції України та Законів встановлюють обмежувальні умови до осіб, які балотуються у народні депутати України та на пост Президента України, щодо їх права бути обраними на зазначені виборні посади. Однією з таких умов є ценз осілості - проживання особи в Україні.

Відповідно до частин другої, третьої статті 9 Закону про вибори депутатів проживання в Україні за вказаним Законом означає: 1) проживання на території в межах державного кордону України; 2) перебування на судні, що перебуває у плаванні під Державним Прапором України; 3) перебування громадян України у встановленому законодавством порядку у відрядженні за межами України в закордонних дипломатичних установах України, міжнародних організаціях та їх органах; 4) перебування на полярній станції України; 5) перебування у складі формування Збройних Сил України, дислокованого за межами України. Такими, що проживають в Україні, вважаються також особи, які проживають разом з особами, зазначеними у пункті 3 частини другої вказаної статті, як члени їх сімей.

Згідно з частинами другою, третьою статті 9 Закону про вибори Президента проживання в Україні за вказаним Законом означає: 1) проживання на території в межах державного кордону України; 2) перебування на судні, що перебуває у плаванні під Державним Прапором України; 3) перебування громадян України у встановленому законодавством порядку у відрядженні за межами України, служба в дипломатичних та інших офіційних представництвах і консульських установах України, міжнародних організаціях та їх органах; 4) перебування на полярних станціях України; 5) перебування у складі формування Збройних Сил України, дислокованого за межами України; 6) перебування громадян України за її межами відповідно до чинних міжнародних договорів України. Проживання в Україні за вказаним Законом включає також проживання разом з особами, зазначеними у пункті 3 частини другої вказаної статті, членів їх сімей.

Отже, Законами встановлено вичерпний перелік ознак проживання в Україні для осіб, які балотуються у народні депутати України та на пост Президента України, в територіальному аспекті.

3. У практиці застосування відповідних законодавчих норм не склалося однакових підходів до обчислення строків проживання в Україні для цілей, що випливають зі змісту частини другої статті 76 та частини другої статті 103 Конституції України .

З положень частини другої статті 76 та частини другої статті 103 Конституції України вбачається, що особі, яка може бути обраною народним депутатом України чи Президентом України, недостатньо бути громадянином України, тобто мати лише правовий зв’язок з Україною, що виявляється у взаємних правах та обов’язках, а також необхідно і проживати в Україні - фізично перебувати на її території (протягом останніх п’яти років - для кандидатів у народні депутати України та протягом десяти останніх перед днем виборів років - для кандидатів на пост Президента України).

Згідно зі статтею 33 Конституції України кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом. Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну.

Тому, зважаючи також на наведені приписи статті 33 Основного Закону України, вказані положення статей 76 та 103 Конституції України є нормами, що потребують подальшої деталізації, оскільки, зокрема, в них відсутні прямі посилання на необхідність фізичного перебування особи в Україні всі 365 (366) днів у кожному відповідному річному періоді із законодавчо встановлених строків.

Указана невизначеність обумовлює практичну необхідність у змістовному тлумаченні сутності такого поняття, як "проживання в Україні", що використане у положеннях частини другої статті 76 та частини другої статті 103 Конституції України, у тому числі щодо визначення критеріїв проживання особи в Україні, які мають узгоджуватися з конституційною метою встановлення цензу осілості. Таке роз’яснення може бути отримане лише шляхом офіційного тлумачення вказаних конституційних положень єдиним органом конституційної юрисдикції.

4. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих положень Закону про вибори Президента для цілей вказаного Закону місце проживання особи визначається відповідно до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" .

За змістом статті 3 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" від 11 грудня 2003 року № 1382-IV місце проживання - це адміністративно-територіальна одиниця, на території якої особа проживає строком понад шість місяців на рік; реєстрація - це внесення інформації до Єдиного державного демографічного реєстру про місце проживання чи перебування особи із зазначенням адреси, за якою з особою може вестися офіційне листування або вручення офіційної кореспонденції; документами, до яких вносяться відомості про місце проживання та місце перебування особи, є паспорт громадянина України, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист, довідка про звернення за захистом в Україні.

Згідно з положеннями частини першої статті 6 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов’язані протягом десяти днів після прибуття до нового місця проживання зареєструвати місце проживання.

Частиною другою статті 16 вказаного Закону встановлено, що місце проживання особи, яке на день набрання ним чинності підтверджувалось пропискою або було відповідно зареєстроване, вважається зареєстрованим.

Разом з тим, відповідно до частини другої статті 2 зазначеного Закону реєстрація місця проживання чи місця перебування особи або її відсутність не можуть бути умовою реалізації прав і свобод, передбачених Конституцією України, законами чи міжнародними договорами України, або підставою для їх обмеження. Тобто відсутність реєстрації місця проживання особи не може бути підставою для відмови в реєстрації кандидату в народні депутати України чи кандидату на пост Президента України. А наявність такої реєстрації сама по собі не може розглядатися як достатня юридична підстава для висновку щодо дотримання відповідною особою встановленого Конституцією України цензу осілості у передбачених частиною другою статті 76 та частиною другою статті 103 випадках.

Крім того, Закон України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" не визначає вибуття особи за межі України для постійного проживання як підставу для зняття з реєстрації місця проживання особи в Україні (стаття 7).

Таким чином, особа, перетинаючи державний кордон України та вибуваючи за межі України, зокрема і для постійного проживання, не зобов’язана вживати заходів щодо зняття з реєстрації місця проживання в Україні. Отже, наявність у особи реєстрації місця проживання на території України не виключає її одночасного, в тому числі постійного, проживання за межами території України.

Доречно зауважити, що для цілей виборчого цензу, встановленого у статтях 76, 103 Основного Закону України, у статтях 9 Законів використовуються такі словосполучення, як "проживає в Україні" та "проживання в Україні", водночас словосполучення "місце проживання" використовується у виборчих законах у контексті інших виборчих процедур, зокрема, утворення виборчих комісій, складання списків виборців, формування виборчих фондів тощо (статті 20, 27, 50 Закону про вибори депутатів; статті 34, 66, 67, 95 Закону про вибори Президента ).

Вочевидь, використане у статті 3 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" поняття "місце проживання" не є тотожним поняттю "проживання в Україні", яке є ключовим елементом цензу осілості.

5. Питання визначення змісту поняття "проживання в Україні" в іншому контексті осілості - для кандидатів на посаду судді (частина третя статті 127 Конституції України) було предметом розгляду Конституційного Суду України.

В Ухвалі про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням Вищої ради юстиції щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 127 Конституції України від 14 березня 2002 року № 4-у/2002 Конституційний Суд України, зокрема, зазначив: "Що ж стосується проживання громадянина в Україні не менш як десять років, то з чинного законодавства випливає таке. До громадян, які мають постійне місце проживання в Україні, належать громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства, які проживають в Україні в цілому не менше ніж 183 дні у календарному році (частина друга статті 1 Декрету Кабінету Міністрів України "Про прибутковий податок з громадян"). Законом України "Про громадянство України" визначено, що безперервне проживання на території України - це проживання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а в сумі за рік - 180 днів. Не є порушенням вимоги про безперервне проживання виїзд особи за кордон у службове відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомендацією відповідного медичного закладу або зміна особою місця проживання на території України (стаття 1 цього Закону). Отже, з чинного законодавства випливає, що практичної необхідності у з’ясуванні або роз’ясненні, офіційній інтерпретації положення частини третьої статті 127 Конституції України немає" (пункт 4 мотивувальної частини).

Таким чином, у цьому рішенні Конституційний Суд України визначив безперервність як невід’ємну складову вимоги щодо проживання в Україні для кандидатів, які обираються на конституційно визначені посади. Проте поняття "безперервне проживання" у Законах не використовується.

Разом з тим, термін "безперервне проживання" визначено в статті 1 Закону України "Про громадянство України" від 18 січня 2001 року № 2235-III: "Безперервне проживання на території України - проживання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а в сумі за рік - 180 днів. Не є порушенням вимоги про безперервне проживання виїзд особи за кордон у службове відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомендацією відповідного медичного закладу або зміна особою місця проживання на території України".

Необхідно відзначити, що Закон України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (набрав чинності 15 січня 2004 року) був прийнятий пізніше, ніж питання тлумачення частини третьої статті 127 Основного Закону України було розглянуто Конституційним Судом України. При цьому Декрет Кабінету Міністрів України "Про прибутковий податок з громадян" втратив чинність на підставі Закону України від 4 листопада 2011 року № 4014-VI .

Отже, чинні норми законодавства, окрім норм Закону України "Про громадянство України" , які надають можливість визначити сутність поняття "проживання в Україні", предметом розгляду Конституційного Суду України до цього часу не були.

6. Спірність підходів до визначення критеріїв для встановлення відповідності осіб, які висуваються кандидатами у народні депутати України чи кандидатами на пост Президента України, конституційним вимогам щодо тривалості проживання в Україні в контексті положень частини другої статті 76 та частини другої статті 103 Основного Закону України вбачається з неоднозначного застосування відповідних норм матеріального права адміністративними судами України.

Правовідносини щодо дотримання кандидатами у народні депутати України цензу осілості були предметом розгляду, зокрема, Вищого адміністративного суду України. Аналіз практики адміністративних судів свідчить про різне застосування положень частини другої статті 76 Конституції України та статті 9 Закону про вибори депутатів у системному зв’язку із положеннями статті 3 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" та статті 1 Закону України "Про громадянство України" в аспекті визначення критеріїв проживання в Україні протягом останніх п’яти років.

Так, у справі № А/9991/35/12 Вищий адміністративний суд України (далі - суд) 21 серпня 2012 року постановив ухвалу, якою залишив без змін постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2012 року. Предметом указаного спору була постанова Центральної виборчої комісії від 11 серпня 2012 року № 272 "Про реєстрацію кандидатів у народні депутати України, включених до виборчого списку Партії Наталії Королевської - "Україна - Вперед!", у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі" у частині реєстрації кандидатом у народні депутати України Шевченка А.М., включеного до виборчого списку зазначеної політичної партії у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі під № 2. Позовні вимоги були обґрунтовані тим, що Центральна виборча комісія неправомірно зареєструвала кандидатом у народні депутати України Шевченка А.М., який, на думку позивача, не проживав на території України протягом останніх п’яти років, оскільки з 2006 до 2009 року був гравцем футбольних клубів "Мілан" (Італія) та "Челсі" (Великобританія).