З метою визначення перспектив і основних стратегічних напрямків розвитку цивільної авіації, Укравіатрансом відпрацьовані пропозиції у формі робочих документів і проектів нормативно-правових актів.

Пропозиції враховують поточний стан авіаційної галузі і грунтуються на актах міжнародного повітряного права та нормативно-правовій базі України щодо цивільної авіації.

Згідно із затвердженим Міністром транспорту України в листопаді 2000 р. Планом впровадження нормативно-правових актів регулювання діяльності авіаційного транспорту та внесення змін і доповнень до них згідно з вимогами міжнародного повітряного права та фінансової підтримки підприємств, розроблені та пропонуються для затвердження Кабінетом Міністрів України: Державна комплексна програма розвитку авіаційного транспорту України на період до 2010 р., Програма фінансового оздоровлення підприємств авіаційного транспорту, постанова Кабінету Міністрів України "Про створення Державного лізингового фонду для реалізації та оновлення авіаційної техніки виробництва України", які схвалені 17.05.2001 р. Міжвідомчою комісією, утвореною постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2000 р. N 1923.

Крім того опрацьовані проекти Указів Президента України, направлених на принципове поліпшення стану вітчизняних аеропортів та авіакомпаній, з урахуванням міжнародних зобов'язань України щодо створення відповідно до вимог ІКАО державної системи забезпечення безпеки польотів.

Оскільки ефективна реалізація комплексних заходів можлива тільки за умови її ретельної організації, то розроблено "Концептуальні положення щодо шляхів вирішення проблем цивільної авіації України", в яких проведений загальний аналіз основних проблем цивільної авіації України та визначені шляхи їх вирішення.

Заслухавши Інформацію директора Укравіатрансу Шкатюка А.Г., а також пропозиції керівників підприємств галузі, Колегія

1. Затвердити "Концептуальні положення щодо шляхів вирішення проблем цивільної авіації України" (додається).

2. Державному департаменту авіаційного транспорту (Шкатюк А.Г.), Департаменту стратегічного розвитку (Петренко О.П.), Департаменту нормативно-правового забезпечення (Логінова Л.М.) спільно з ФДМУ, керівниками відповідних авіапідприємств організувати та забезпечити:

2.1 розробку, погодження та подання у місячний термін до Кабінету Міністрів України у встановленому порядку пропозицій щодо оновлення переліку підприємств цивільної авіації, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави;

2.2 проведення у двомісячний термін реорганізації підприємства ДАК "Львівські Авіалінії", а до кінця поточного року "Донбас-східні авіалінії" та "Дніпроавіа" з виділенням аеропортів в окремі юридичні особи в установленому порядку;

2.3 передання у місячний термін, відповідно до чинного законодавства, до комунальної власності аеропортів, які не мають можливості самостійно забезпечувати свою сертифікаційну придатність;

2.4 опрацювання та погодження у місячний термін в установленому порядку проектів Указів Президента України "Про основні напрямки конкурентної політики в цивільній авіації України та заходи щодо її реалізації" (в тому числі погодження з акціонерами компаній) і "Про створення Національного бюро України з незалежного розслідування авіаційних подій";

2.5 здійснення заходів та забезпечення корпоратизації до квітня 2002 р. стратегічно важливих аеропортів України з урахуванням їх особливостей та призначенням юридичної уповноваженої особи з управління державними частками акцій цих аеропортів;

2.6 розробку з урахуванням міжнародних вимог нової редакції Повітряного кодексу України до 01.09.01 р. та внесення в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України.

3. Державному департаменту авіаційного транспорту (Шкатюк А.Г.) при проведенні планових сертифікаційних інспекцій експлуатантів вжити заходів по підвищенню вимогливості щодо забезпечення ними необхідного рівня безпеки польотів та авіаційної безпеки, а також фінансової спроможності. Про результати проведеної роботи щомісячно інформувати Міністерство транспорту України.

4. Державному департаменту авіаційного транспорту (Шкатюк А.Г.) до 01.10.2001 р. спільно з Національним авіаційним університетом та Кіровоградською льотною академією:

4.1 розробити проект "Програми підготовки авіаційних кадрів до 2010 року";

4.2 розробити проект програми створення та реальну організацію системи науково-технічного забезпечення процесів експлуатації авіаційної техніки.

5. Контроль за виконанням цього рішення покласти на заступника Міністра транспорту Демиденка А.Ф.

1. Характеристика структури цивільної авіації

Структурно цивільна авіація сьогодні складається з системи підприємств, діяльність яких регулюється законодавчими та нормативно-правовими актами України, а також установчими документами.

Керівними органами є Міністерство транспорту України, як центральний орган виконавчої влади, а також Державний департамент авіаційного транспорту (Укравіатранс), як урядовий орган державного управління, відповідальний за галузь в цілому.

Повноваження цих органів встановлені відповідно: Указом Президента України від 11.05.2000 р. N 678 "Про Положення про Міністерство транспорту України" та постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2000 р. N 573 "Про створення Державного департаменту авіаційного транспорту".

За станом на 25.04.2001 р. система цивільної авіації України включає:

1. Підприємства, які підпорядковані Укравіатрансу:

- авіакомпанії - 20;

- аеропорти - 22;

- підприємства неосновного виду діяльності - 16;

- Державне підприємство обслуговування повітряного руху України "Украерорух".

2. 72 аеродроми, з яких сертифікованих 49. Кількість аеропортів, в яких виконуються комерційні перевезення (пасажирські та вантажні) - 34. Аеропорти, через які можуть здійснюватись міжнародні польоти на регулярній основі - 18.

3. Авіаперевізники недержавної форми власності - 42, а також авіаперевізники відомчого підпорядкування: 1 - Міноборони; 1 - Міністерство внутрішніх справ; 9 - Міністерство промислової політики.

4. Інші підприємства, установи та організації державного та недержавного сектору, що забезпечують діяльність цивільної авіації.

Схема структури перспективного управління цивільною авіацією, що враховує всі нижченаведені пропозиції по вирішенню проблемних питань галузі, додається.

Особливостями нової структури галузі є те, що пропонується завершити процес розділу функцій господарського управління підприємствами з часткою державної власності і концентрація цих функцій в державних холдингових компаніях та акціонерних компаніях, підпорядкованих безпосередньо Міністерству транспорту і концентрації в Укравіатрансі виключно функцій, не пов'язаних з процесами господарювання, а лише функції сертифікації, інспекції, ліцензування та інших, що передбачені нормативними документами ІКАО та ЄС стосовно повноважного органу регулювання цивільною авіацією держави.

2. Проблемні питання цивільної авіації України

2.1 Проблемні питання державного регулювання та управління

До числа найбільш серйозних проблем, вирішення яких неможливо реалізувати на рівні Укравіатрансу, але які принципово гальмують процеси розвитку авіаційної галузі, належать нижченаведені.

Проблема 1: Невідповідність законодавчо закріпленого статусу Укравіатрансу реальним завданням із забезпечення ефективного державного управління і регулювання діяльності цивільної авіації відповідно до вимог ІКАО.

Політика і концепція Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО) щодо повноважень національного органу, відповідального за цивільну авіацію, за значною кількістю питань не відповідає цілям і функціям Міністерства транспорту України.

Зокрема функції, які виконує сьогодні Укравіатранс з сертифікації виробництв авіаційної промисловості України, типів та екземплярів повітряних суден, авіадвигунів, авіаційного обладнання та устаткування, і постійний контроль за їх відповідністю повністю відповідають міжнародній практиці та регламентації ІКАО, але виходять за межі завдань (цілей) Міністерства транспорту України. Для реалізації цих питань необхідна постійна взаємодія з ЦОВВ, що відповідає за політику в авіаційній промисловості України. А у зв'язку з нещодавньою зміною в статусі цього органу, тобто утворенні Міністерства промислової політики України на базі відповідного державного комітету, статус Укравіатрансу не відповідає необхідному еквівалентному рівню.

Забезпечення функціонування об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху формально покладено на Міністерство транспорту України, але фактично здійснюється Укравіатрансом спільно з Міністерством оборони, що також не відповідає основним завданням і функціям Міністерства транспорту України. Крім того необхідність за наявного статусу Укравіатрансу виконання офіційних дій через Мінтранс знижує оперативність спільної роботи з Міністерством оборони України. Перш за все це стосується координації забезпечення цивільними органами обслуговування повітряного руху та забезпечення протиповітряної оборони військовими підрозділами Міноборони України.

Взаємодія Укравіатрансу в питанні координації та реалізації авіаційних та інших пошуково-рятувальних робіт в межах національної системи здійснюється безпосередньо через МНС України, що повністю відповідає вимогам ІКАО, але також виходить за межі компетенції Міністерства транспорту України.

Відповідно до регламентації ІКАО у світі існує авіація загального призначення. Основними напрямками її застосування є задоволення потреб народного господарства у спеціальних авіаційних роботах: аерофотозйомка, авіаційно-хімічні роботи у сільському господарстві: перевезення спеціального вантажу чи обладнання (наприклад, медичного призначення); патрулювання лісів; гасіння пожеж; тощо. Всі ці питання не належать до компетенції Міністерства транспорту України, але повністю підконтрольні і регулюються від імені держави Укравіатрансом спільно з відповідними ЦОВВ.

Безпосередня технологічна участь в організації та необхідність оперативного міжвідомчого вирішення Укравіатрансом значної кількості питань при забезпеченні авіаційних перевезень вищих посадових осіб держави також передбачають повноваження, що не відповідають статусу урядового органу державного управління.

Статус (офіційні повноваження) Укравіатрансу, як урядового органу державного управління у складі Міністерства транспорту, значно ускладнює оперативне прийняття професійних рішень з вищезазначених питань. Повноважень Укравіатрансу недостатньо, що і було встановлено міжнародним аудитом ІКАО у листопаді 2000 року. Відповідно до офіційних зауважень аудиту Україні належить привести статус Укравіатрансу у відповідність до вимог ІКАО та зафіксувати основні функції та повноваження цього органу, а також повноваження і обов'язки його директора в основному кодифікаційному авіаційному законі держави - Повітряному кодексі України.

Шляхи вирішення проблеми.

В процесі функціонального обстеження Міністерства транспорту України, яке проводиться робочою групою Кабінету Міністрів України з проведення реформи центральних органів виконавчої влади в рамках реалізації адміністративної реформи в Україні, визнано за необхідне підвищити статус Укравіатрансу до рівня центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра транспорту України.

Підстава: Указ Президента України від 15.12.99 р. N 1572 "Про систему центральних органів виконавчої влади" (п. 6); постанова Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 р. N 965 "Про затвердження Порядку спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів"; загальновизнана міжнародна практика державного регулювання цивільної авіації та вимоги ІКАО (Doc.9626 та інші акти міжнародного повітряного права).

Проблема 2: Відповідно до чинного законодавства України Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях є складовою державного бюджету України, що суперечить регламентації ІКАО (Doc.8632-С/968, Doc.9626 та інші).

Згідно з політикою ІКАО щодо питання оподаткування міжнародного повітряного транспорту є неприпустимими будь-які спроби держав - членів ІКАО стосовно стягнення будь-яких податків чи обов'язкових платежів з суб'єктів міжнародної цивільної авіації з метою, не пов'язаною з подальшим фінансуванням цивільної авіації. А включення такого фонду (і відповідно надходжень до нього) до державного бюджету, хоча і до спеціальних видатків, але фактично означає додаткове оподаткування. Легітимність існуючого фонду до передання його до державного бюджету було підтверджено аудитом ІКАО в 1998 р. та спеціалістами ЄКЦА перед погодженням вступу України до цієї організації в 1999 р. Окрім того, є деякі ускладнення з віднесенням цих платежів до юрисдикції Закону "Про оподаткування", у якому такі платежі не передбачені. Оцінка цих платежів, як плата за надані Укравіатрансом державні послуги, визнається тільки тоді, якщо обов'язковість їх передбачена законодавством.

Шляхи вирішення проблеми.

Необхідно повністю вивести Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях з державного бюджету України або виділити в окремий фонд ту його частину, яка поповнюється за рахунок спеціальних зборів, що стягуються з суб'єктів цивільної авіації (резидентів і нерезидентів) з метою фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях. Це дозволить спростити механізм фінансового забезпечення утримання Укравіатрансу як уповноваженого органу цивільної авіації та підвищить оперативність вирішення значної кількості міжнародних питань, що належать до компетенції Укравіатрансу. Перелік обов'язкових послуг по сертифікації і ліцензуванню суб'єктів діяльності в галузі цивільної авіації також підлягає включенню до Повітряного кодексу України.