Другий сенат Конституційного Суду України у складі:

Головатий Сергій Петрович (голова засідання),

Городовенко Віктор Валентинович,

Лемак Василь Васильович,

Мойсик Володимир Романович,

Первомайський Олег Олексійович (доповідач),

Юровська Галина Валентинівна,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Василенка Сергія Миколайовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX (Відомості Верховної Ради України, 2019 р., № 42, ст. 238).

Заслухавши суддю-доповідача Первомайського О.О. та дослідивши матеріали справи, зокрема позиції, що їх висловили: Президент України Зеленський В.О., Голова Верховної Ради України Стефанчук P.O., заступник Генерального прокурора Вербицький Д.А., директор Тренінгового центру прокурорів України Отраднова О.О.; науковці: Київського національного університету імені Тараса Шевченка - доктор юридичних наук, професор Іншин М.І., доктор юридичних наук, професор Хотинська-Hop О.З., Державного вищого навчального закладу "Ужгородський національний університет" - доктор юридичних наук, професор Лазур Я.В., кандидат юридичних наук Нечипорук Л.Д., Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого - доктор юридичних наук, професор Середа О.Г., кандидат юридичних наук Зіноватна І.В.; а також члени Науково-консультативної ради Конституційного Суду України: доктор юридичних наук, професор Вавженчук С.Я., доктор юридичних наук, професор Москвич Л.М., Конституційний Суд України

1. Суб’єкт права на конституційну скаргу - Василенко С.М. - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX (далі - Закон № 113), згідно з яким:

- "з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру"".

Василенко С.М. вважає, що пункт 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113 (далі - оспорюваний припис Закону № 113) не відповідає частині другій статті 3, частині другій статті 6, частині першій статті 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій, шостій статті 43, частині другій статті 85 Конституції України.

1.1. Зі змісту конституційної скарги та долучених до неї матеріалів убачається таке.

Василенко С.М. працював в органах прокуратури з 1998 року. Генеральний прокурор наказом від 4 листопада 2019 року № 1335ц (далі - Наказ) звільнив його з посади прокурора другого відділу процесуального керівництва управління процесуального керівництва досудовими розслідуваннями кримінальних правопорушень, вчинених на тимчасово окупованих територіях, Генеральної прокуратури України на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697) 15 листопада 2019 року (на підставі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури).

Наказ видано на підставі статті 9 Закону № 1697 та підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113 (неподання прокурором Генеральної прокуратури України у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв’язку із цим пройти атестацію).

Василенко С.М. звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просив суд: визнати протиправним та скасувати Наказ; зобов’язати Офіс Генерального прокурора поновити (призначити) позивача на рівнозначну посаду прокурора відділу або адміністративну посаду в Офісі Генерального прокурора; стягнути з Офісу Генерального прокурора (Генеральної прокуратури України) на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 16 листопада 2019 року; допустити негайневи конання рішення суду в частині поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті, за весь час вимушеного прогулу.

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 7 вересня 2020 року у задоволенні адміністративного позову Василенка С.М. відмовив повністю.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 січня 2021 року апеляційну скаргу Василенка С.М. залишив без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 вересня 2020 року - без змін.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду постановою від 29 вересня 2021 року касаційну скаргу Василенка С.М. залишила без задоволення, а зазначені рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зазначену постанову мотивувала, зокрема, таким:

- "<...> проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури" (пункт 31);

- "неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв’язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру"" (пункт 50).

1.2. У конституційній скарзі Василенко С.М. зазначив, що оспорюваний припис Закону № 113 не відповідає частині другій статті 3, частині другій статті 6, частині першій статті 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій, шостій статті 43, частині другій статті 85 Конституції України з огляду на таке:

- " пункт 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX у посутньому зв’язку з пунктами 7, 8, 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX можна тлумачити та застосовувати не лише як повідомлення про можливе майбутнє звільнення, а, водночас, і як пропозицію щодо можливого працевлаштування в органи прокуратури на підставі виконання умов, зазначених у приписах Закону № 113-IX. <...> суд або інший суб’єкт правозастосування не мали можливості чітко зрозуміти зміст, передбачити юридичні наслідки дії пункту 6 <...> та поведінку учасника суспільних відносин щодо подальшої реалізації права на працю";

- "звільнення особи можливе на підставі не закону, а лише індивідуального акта права, повноважень щодо ухвалення якого Верховна Рада України не має. Випадки, коли Верховна Рада України уповноважена звільняти та призначати окремих осіб у спосіб ухвалення індивідуальних актів права, визначені приписами Основного Закону України";

- оспорюваний припис Закону № 113 у посутньому зв’язку з іншими нормами Закону № 1697 та Закону № 113 не містить домірних (пропорційних) засобів утручання у права суб’єкта права на конституційну скаргу та не враховує вимог низки конституційних приписів щодо змісту і спрямованості діяльності держави, які визначають права і свободи людини та їх гарантії; головного обов’язку держави щодо утвердження і забезпечення прав і свобод людини; обов’язків держави зі створення умов для повної реалізації громадянами права на працю.

1.3. Верховна Рада України надала пояснення стосовно питань, порушених у конституційній скарзі Василенка С.М., указавши, що:

- "правове регулювання трудових відносин працівників прокуратури здійснюється як на основі загального законодавства про працю, так і на підставі норм спеціального статусного Закону України "Про прокуратуру". Зокрема, стаття 4 вказаного Закону визначає, що "організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України".

Відтак встановлення у прикінцевих та перехідних положеннях Закону № 113-IX додаткових тимчасових норм щодо особливих підстав звільнення прокурорів в процесі реформування системи органів прокуратури не свідчить <...> про наявність ознак невідповідності Конституції України";

- "врегулювавши законом питання щодо порядку попередження прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур про наступне звільнення, Верховна Рада України діяла у межах своїх повноважень та на підставі статей 43, 85, 92 Конституції України";

- "зважаючи на те, що громадянином Василенко С.М. після прийняття Закону № 113-IX не було подано заяви про його переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, Наказом Генерального прокурора від 04.11.2019 № 1335ц його було звільнено з вказаної посади з 15.11.2019 на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".

Отже, твердження суб’єкта права на конституційну скаргу щодо звільнення на підставі закону, а не індивідуального правового акта, є безпідставними";

- "у випадку потреби дотримання балансу між необхідністю забезпечення гарантій незалежності прокурорів та об’єктивною потребою у реформуванні всієї системи органів прокуратури "має бути врахований не лише приватний інтерес суб’єкта права на конституційну скаргу, а, в першу чергу, загальносуспільний інтерес у таких працівниках органів прокуратури, які повністю відповідають критеріям професійної компетентності, доброчесності та професійної етики і яким довіряє громадянське суспільство"";

- "за своєю правовою природою перехідні положення закону мають тимчасовий характер та вичерпують свою дію після досягнення мети застосування або після завершення строку, визначеного для вчинення таких дій. <...> положення пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення"Закону № 113-IX були повністю реалізовані і на цей час не регулюють правових відносин".

2. Розв’язуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) оспорюваного припису Закону № 113, Конституційний Суд України виходить із такого.

2.1. За Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 ).

Приписами пунктів 12, 12-1, 16-21, 26, 35 частини першої статті 85 Конституції України Верховну Раду України наділено повноваженнями щодо призначення на посади та звільнення з посад певних посадових осіб органів державної влади та державних органів. Відповідно до пункту 25 частини першої статті 85 Конституції України Верховна Рада України повноважна надавати згоду на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора; висловлювати недовіру Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади.

Згідно з частиною другою статті 85 Конституції України Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесено до її відання.

В Україні діє прокуратура, яка здійснює підтримання публічного обвинувачення в суді, організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом; організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частини перша, друга статті 131-1 Конституції України).

2.2. Конституційний Суд України у Рішенні від 27 травня 2009 року № 12-рп/2009 зауважив, що повноваження органів державної влади визначають Конституція і закони України, а Верховної Ради України з питань здійснення державної влади встановлює лише Конституція України (перше речення абзацу другого підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).

Згідно з юридичною позицією Конституційного Суду України, сформульованою у Рішенні від 26 березня 2020 року № 6-р/2020, "незалежність прокурорів не є прерогативою або наданим привілеєм, а є гарантією справедливого, неупередженого та ефективного здійснення ними своїх повноважень (своєї діяльності)" ( абзац четвертий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Характеризуючи місце й функції прокуратури в системі органів державної влади та статус прокурора за наслідками внесення змін до Конституції України Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII (далі - Закон № 1401), Конституційний Суд України у Рішенні від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 зазначив таке:

-"<...> за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя. На це вказує, зокрема, стаття 131-1Конституції України" (третє, четверте речення абзацу першого підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини);

- "подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар’єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: "Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів" (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина II - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19)" (десяте, одинадцяте речення абзацу другого підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини).

2.3. Відповідно до Рекомендації Rec(2000)19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо функцій прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухваленої на його 724-му засіданні 6 жовтня 2000 року, держава повинна вжити заходів щодо "забезпечення прокурорам прийнятних умов служби, як-от: винагорода, строк перебування на посаді та, відповідно до їх значущої ролі, пенсія, так само як і принагідний виходу на пенсію вік, і ці умови має бути визначено приписами права" (підпункт,,d" пункту 5).

У Бордоській декларації "Судді та прокурори в демократичному суспільстві", що її 8 грудня 2009 року ухвалили спільно Консультативна Рада європейських суддів [Висновок № 12(2009)] і Консультативна Рада європейських прокурорів [Висновок № 4(2009)], зокрема, зазначено: "статус прокурорів має бути гарантовано приписами права якомога вищого рівня, подібно до того, як це здійснено стосовно суддів" (§ 6); "для забезпечення незалежного статусу прокурорів потрібне дотримання деяких мінімальних вимог, зокрема: щоб їх позиція та діяльність не були предметом впливу чи втручання з боку будь-якого джерела ззовні самої прокурорської служби; щоб їх призначення, просування по службі, гарантії перебування на посаді, включно з можливістю переведення, здійснювалися лише на підставі закону або за їхньою згодою, а умови оплати праці забезпечувалися законом" (§ 8).

3. Конституційний Суд України, оцінюючи конституційність оспорюваного припису Закону № 113, керується передусім тим, що конституційний лад в Україні ґрунтується на низці конституційних принципів, зокрема принципах демократії, верховенства права (правовладдя), поділу державної влади.

За статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, функції якої визначено в цій самій статті.

Конституційний Суд України констатує, що з 30 вересня 2016 року прокуратура інституційно є елементом загальної системи правосуддя, що вимагає від держави забезпечення незалежності прокурора.