Перший сенат Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича - доповідача,

Саса Сергія Володимировича,

Філюка Петра Тодосьовича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Плескача В’ячеслава Юрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень другого речення частини четвертої статті 42 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII (Відомості Верховної Ради України, 2017 р., № 35, ст. 376).

Заслухавши суддю-доповідача Литвинова О.М. та дослідивши матеріали справи, Перший сенат Конституційного Суду України

1. Плескач В.Ю. звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням щодо перевірки на відповідність положенням частини першої статті 8, частини третьої статті 15, статті 34 Конституції України (конституційність) положень другого речення частини четвертої статті 42 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII (далі - Закон № 2136), які застосовані в остаточному судовому рішенні у його справі - постанові Другого апеляційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року.

Третя колегія суддів Першого сенату Конституційного Суду України Ухвалою від 19 червня 2019 року відкрила конституційне провадження у справі.

У другому реченні частини четвертої статті 42 Закону № 2136 передбачено, що інформація за запитами щодо матеріалів справи, яку розглядає Конституційний Суд України, не надається.

З аналізу змісту конституційної скарги та долучених до неї копій судових рішень випливає таке.

У січні 2019 року Плескач В.Ю. звернувся до Конституційного Суду України із запитом на інформацію, у якому просив надати йому копії конституційних скарг Петрика І.Й. та Павленко В.С. Секретаріат Конституційного Суду України листом від 15 січня 2019 року відмовив Плескачу В.Ю. у наданні копій зазначених конституційних скарг відповідно до положень пункту 3 частини третьої, другого речення частини четвертої статті 42 Закону № 2136. Цю відмову автор клопотання оскаржив у судовому порядку.

Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 квітня 2019 року залишив без змін рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року, яким адміністративний позов Плескача В.Ю. до Конституційного Суду України про зобов’язання надати публічну інформацію було задоволено частково, зокрема зобов’язано Конституційний Суд України надати Плескачу В.Ю. інформацію стосовно конституційної скарги Павленко В.С., а у задоволенні позовної вимоги Плескача В.Ю. про надання йому копії конституційної скарги Петрика І.Й. відмовлено, оскільки "конституційна скарга належить до матеріалів справи, а тому не може бути надана до завершення її розгляду".

Автор клопотання вважає, що встановлене оспорюваними положеннями Закону № 2136 обмеження є безальтернативним, негнучким і категоричним усупереч принципу верховенства права, а також є непропорційним втручанням у його право на доступ до інформації як складової права на свободу думки і слова та вільного вираження своїх поглядів і переконань. На думку Плескача В.Ю., "монополія Конституційного суду України щодо текстів конституційних скарг, по яким не прийнято рішення - є цензурою в сфері конституційного судочинства".

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційній скарзі питання, виходить з такого.

2.1. У Конституції України передбачено, що Україна є, зокрема, демократичною, правовою державою (стаття 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3).

В Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8 Основного Закону України ).

В Україні заборонена цензура (частина третя статті 15 Конституції України ). Під цензурою слід розуміти контроль з боку інститутів публічної влади за змістом та розповсюдженням інформації з метою захисту інформаційного простору, тобто прямі або опосередковані дії держави, спрямовані на обмеження чи навіть заборону поширення інформації, яку вона вважає шкідливою чи не потрібною для суспільства.

Відповідно до статті 34 Основного Закону України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (частина перша); кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір (частина друга); здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (частина третя).

2.2. Положення частин першої, другої статті 34 Конституції України кореспондуються з пунктом 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року , згідно з якою кожен має право на свободу вираження поглядів; це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Пунктом 2 статті 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року передбачено, що кожна людина має право на вільне вираження свого погляду; це право включає свободу шукати, одержувати і поширювати будь-яку інформацію та ідеї, незалежно від державних кордонів, усно, письмово чи за допомогою друку або художніх форм вираження чи іншими способами на свій вибір.

Відповідно до частини третьої статті 34 Конституції України здійснення прав, гарантованих положеннями частин першої, другої цієї статті, може бути обмежене законом, зокрема, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Передбачена Конституцією України можливість обмеження права особи збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію узгоджується з положеннями пункту 2 статті 29 Загальної декларації прав людини 1948 року , згідно з якими при здійсненні своїх прав і свобод кожна людина повинна зазнавати тільки таких обмежень, які встановлені законом виключно з метою забезпечення належного визнання і поваги прав і свобод інших та забезпечення справедливих вимог моралі, громадського порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві.

Встановлені частиною третьою статті 34 Основного Закону України обмеження реалізації права на інформацію кореспондуються з положеннями статті 32 Конституції України, відповідно до частин першої, другої якої ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України; не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Зазначені конституційні приписи дістали свій розвиток у Законі України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII зі змінами (далі - Закон № 2657), який регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації (преамбула). Відповідно до Закону № 2657 кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів; реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб (стаття 5); право на інформацію може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (частина друга статті 6).

Даючи офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України , Конституційний Суд України наголосив, що Конституцією України визначено вичерпний перелік підстав, за наявності яких законами України може передбачатися обмеження прав особи на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації, оскільки реалізація цих прав не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб, у тому числі й конституційне право особи на невтручання в її особисте і сімейне життя; збирання, зберігання, використання та поширення державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням в її особисте та сімейне життя, яке допускається винятково у визначених законом випадках і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (абзац шостий пункту 4, абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012 ).

Згідно з юридичною позицією Конституційного Суду України обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов’язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року № 2-рп/2016 ).

Конституційний Суд України також зазначив, що під правомірним обмеженням конституційних прав і свобод людини і громадянина слід розуміти передбачену Конституцією України можливість втручання держави за допомогою юридичних засобів у зміст та обсяг конституційних прав і свобод людини і громадянина, яке відповідає вимогам верховенства права, потрібності, доцільності та пропорційності у демократичному суспільстві; метою такого обмеження є охорона основоположних цінностей у суспільстві, до яких належать, зокрема, життя, свобода та гідність людини, здоров’я і моральність населення, національна безпека, громадський порядок (абзац другий пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2019 року № 5-р(I)/2019 ).

Таким чином, право особи на доступ до інформації, гарантоване статтею 34 Конституції України, не є абсолютним і може підлягати обмеженням. Такі обмеження мають бути винятками, які передбачені законом, переслідувати одну або декілька законних цілей і бути необхідними у демократичному суспільстві. У разі обмеження права на доступ до інформації законодавець зобов’язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію вказаного права і не порушувати сутнісного змісту такого права.

2.3. За положеннями преамбули, статей 1, 4 Закону № 2657 суб’єктами інформаційних відносин, тобто відносин щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації, є фізичні особи, юридичні особи, об’єднання громадян, суб’єкти владних повноважень (органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень); об’єктом інформаційних відносин є інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

Відповідно до статті 20 Закону № 2657 за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом; відкритою є будь-яка інформація, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI зі змінами (далі - Закон № 2939), та інформації, що становить суспільний інтерес, визначено Законом № 2939.

За статтею 1 Закону № 2939 публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом № 2939; публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Розпорядниками інформації для цілей Закону № 2939 визнаються, зокрема, суб’єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб’єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов’язковими для виконання (пункт 1 частини першої статті 13). Згідно з частиною четвертою статті 13 Закону № 2939 усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися Законом № 2939.

Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України та статті 1 Закону № 2136 Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.

Діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов’язковості ухвалених ним рішень i висновків (частина друга статті 147 Основного Закону України ).

За Конституцією України до повноважень Конституційного Суду України, зокрема, належить:

1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим за конституційними поданнями Президента України, щонайменше сорока п’яти народних депутатів України, Верховного Суду, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим (частина перша статті 147, пункт 1 частини першої, частина друга статті 150);

2) офіційне тлумачення Конституції України за конституційними поданнями Президента України, щонайменше сорока п’яти народних депутатів України, Верховного Суду, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим (частина перша статті 147, пункт 2 частини першої, частина друга статті 150);

3) надання за зверненням Президента України, або щонайменше сорока п’яти народних депутатів України, або Кабінету Міністрів України висновків про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість (частина перша статті 151);

4) надання за зверненням Президента України або щонайменше сорока п’яти народних депутатів України висновків про відповідність Конституції України (конституційність) питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою (частина друга статті 151);

5) надання за зверненням Верховної Ради України висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (частина шоста статті 111, частина третя статті 151);

6) надання за зверненням Верховної Ради України висновку щодо відповідності законопроєкту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України (стаття 159);

7) надання за зверненням Верховної Ради України висновку про порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України (пункт 28 частини першої статті 85);

8) вирішення питань про відповідність Конституції України та законам України нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим за зверненням Президента України (частина друга статті 137);

9) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України (стаття 151-1).

Порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, статус суддів Конституційного Суду України, підстави і порядок звернення до Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ і виконання рішень Конституційного Суду України визначаються Конституцією України та законом (стаття 153 Конституції України).

За змістом частини першої статті 3 Закону № 2136 Конституційний Суд України діє відповідно до повноважень, визначених Конституцією України; Закон № 2136 установлює порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, порядок конституційного провадження, процедуру розгляду справ та виконання рішень і висновків.