Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Анцупової Т.О., Британчука В.В., Григор'євої І.В., Гриціва М.І., Гудими Д.А., Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Катеринчук Л.Й., Князєва В.С., Лобойка Л.М., Пількова К.М., Пророка В.В., Ситнік О.М., Сімоненко В.М., Ткача, І.В., Штелик С.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними і скасування актів Верховної Ради України в частині

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 вересня 2020 року (судді Жук А.В., Єресько Л.О., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М., Соколов В.М.),

Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:

- визнати протиправними та скасувати пункт 1, підпункти 1 та 4 пункту 3, пункти 4, 5, 7 Постанови ВРУ від 17 червня 2020 року № 712-IX "Про попередній звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України для здійснення парламентського контролю за розслідуваннями нападів на ОСОБА_2 та інших громадських активістів протягом 2017-2018 років" (далі - Постанова ВРУ № 712-IX) та додаток до неї в частині, що стосується висновків щодо розслідування кримінального провадження № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року;

- стягнути з відповідача судові витрати.

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач вважає, що ВРУ, направляючи зазначені вище висновки для реагування до правоохоронних органів, здійснила протиправне втручання в діяльність судових та правоохоронних органів України, направлених на політичний тиск та прийняття рішень проти ОСОБА_1 в угоду політичним амбіціям окремих народних депутатів України.

3. Крім того, позивач зазначає, що Постанова ВРУ № 712-IX та Попередній звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України для здійснення парламентського контролю за розслідуваннями нападів на ОСОБА_2 та інших громадських активістів протягом 2017-2018 років (далі - Попередній звіт ТСК) порушує принцип автономності правоохоронних органів, а також порушує презумпцію невинуватості ОСОБА_1 та призводить до втручання законодавчої влади у судову, оскільки цей звіт ТСК містить відомості про те, що досудове розслідування відносно ОСОБА_1 було завершено "зарано", а також що не було проведено "всіх необхідних слідчих дій", у тому числі "тих, про які просили потерпілі", та "не отримано показів від ОСОБА_3".

4. Всупереч вимогам частини першої статті 21 Закону України від 19 грудня 2019 року № 400-IX "Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України" (далі - Закон № 400-IX) Попередній звіт ТСК не містить інформації про те, якими мотивами керувалася ТСК, надаючи висновок про те, що досудове розслідування завершилося зарано. Так само ТСК не зазначила, які саме клопотання потерпілих не були задоволені. Тобто Попередній звіт ТСК, на думку позивача, містить завідомо недостовірні відомості з метою створення у стороннього спостерігача враження про те, що ОСОБА_1 є насправді винним, проте слідство з певних причин не бажає збирати доказів його вини.

5. Таким чином, позивач вважає, що Попередній звіт ТСК, який ВРУ взяла до відома та оприлюднила, не відповідає вимогам статті 21 Закону № 400-IX та містить завідомо недостовірні відомості.

6. Крім того, позивач вважає, що ТСК та ВРУ, яка взяла Попередній звіт ТСК до відома та направила його для публікації та реагування, допустила втручання в діяльність прокуратури та суду.

7. Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у задоволені позову відмовлено.

8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, пославшись на статтю 13 Закону України № 400-IX, дійшов висновку, що звітування ВРУ про хід проведення та результати розслідування відповідно до терміну та завдань, визначених ВРУ, віднесено до основних обов'язків ТСК.

9. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що надання рекомендацій правоохоронним органам та формування висновків щодо ходу досудового розслідування у кримінальному провадженні № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року було обумовлено в Постанові відповідача про створення ТСК, яка не оскаржена та є чинною на час судового розгляду.

10. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що Попередній звіт ТСК як кінцевий документ за наслідками її роботи є лише відображенням діяльності цієї комісії, і оцінка його повноті надається народними депутатами на пленарному засіданні ВРУ при голосуванні відповідного проєкту постанови за підсумками роботи ТСК.

11. У рішенні суду першої інстанції також вказано, що право на прийняття пунктів 4, 5, 7 оскаржуваної Постанови відповідача визначено частиною третьою статті 22 Закону № 400-IX. При цьому відповідачу надано право на підставі частини п'ятої статті 22 Закону № 400-IX встановлювати термін інформування відповідача про результати розгляду.

12. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також виходив з того, що висновок в оскаржуваному Попередньому звіті ТСК, який оформлено як додаток до Постанови відповідача, щодо необхідності поновлення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року не є вирішальним для органів, які здійснюють кримінальне провадження, тобто не є обов'язковим до виконання, а є лише обов'язковим для розгляду, такий висновок відповідає меті створення ТСК.

13. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1, від імені якого діє представник ОСОБА_4, подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушує питання про скасування цього рішення та ухвалення нового - про задоволення позову.

14. Позивач стверджує, що відповідно до положення частини четвертої статті 21 Закону № 400-IX, рішень Конституційного Суду України від 19 травня 1999 року № 4-рп/99 та від 11 квітня 2000 року № 4-рп/2000 ТСК та ВРУ не мають повноважень розглядати питання щодо здійснення правосуддя судом та встановлення наявності чи відсутності вини особи у вчиненні кримінального правопорушення. Тому, на думку ОСОБА_1, прийняття ТСК та ВРУ рішень, навіть рекомендацій, які стосуються встановлення наявності чи відсутності вини особи у вчиненні кримінального правопорушення, є втручанням у роботу органів правосуддя, а тому є незаконним.

15. ОСОБА_1 стверджує, що Попередній звіт не містить відомостей про результати голосування членів ТСК, містить вказівки органам правосуддя на порушення частини першої статті 21 Закону № 400-IX. Попередній звіт ТСК не містить інформації, якими мотивами керувалася ТСК, надаючи висновок про те, що досудове розслідування завершилося "зарано". За таких обставин позивач вважає, що ТСК та ВРУ, яка взяла звіт до відома та направила його для публікації і реагування з рекомендаціями Генеральній прокуратурі України щодо конкретного кримінального провадження, допустила втручання в діяльність прокуратури та суду, поширила у газеті "Голос України" недостовірну інформацію про те, що ОСОБА_1 має бути ув'язнений та відсторонений від посади, а також, що він причетний до нападу на ОСОБА_2.

16. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ наводить доводи про те, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 вересня 2020 року є обґрунтованим та прийнятим відповідно до вимог матеріального та процесуального права.

17. Постановою ВРУ від 12 грудня 2019 року № 366-IX утворено ТСК. Цій комісії доручено здійснення парламентського контролю, у тому числі, за розслідуванням нападу на ОСОБА_2 .

Постановою ВРУ № 712-IX від 17 червня 2020 року Верховна Рада України, заслухавши та обговоривши Попередній звіт ТСК, постановила: "1. Попередній звіт ТСК взяти до відома (додається).

2. У зв'язку із систематичним саботажем розслідувань нападів на громадських активістів в Україні ТСК вважає за необхідне звернути увагу Кабінету Міністрів України, Офісу Генерального прокурора, Національної поліції України, Служби безпеки України на необхідність проведення повного та всебічного розслідування із дотриманням законних строків за фактами нападів на громадських активістів.

3. Рекомендувати Офісу Генерального прокурора:

1) вжити заходів реагування за фактами, наведеними у Попередньому звіті ТСК;

2) посилити нагляд за дотриманням законності у роботі Національної поліції України, своєчасно реагувати на всі випадки порушень закону та вживати необхідних заходів реагування у випадку невиконання приписів прокурора;

3) здійснюючи нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях, проводити перевірки про можливі порушення законодавства, що містяться у скаргах, зверненнях чи надходять із будь-яких джерел;

4) поновити досудове розслідування у кримінальному провадженні за № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року за підозрою ОСОБА_1 та ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 27, частиною другою статті 28, частиною другою статті 121 Кримінального кодексу України (далі - КК).

4. Направити Попередній звіт ТСК Президенту України, Голові ВРУ, Прем'єр-міністру України, Офісу Генерального прокурора, Службі безпеки України, Міністерству внутрішніх справ України, Національній поліції України до відома, для розгляду в межах компетенції та відповідного реагування.

5. Офісу Генерального прокурора, Службі безпеки України, Міністерству внутрішніх справ України, Національній поліції України поінформувати ВРУ за результатами розгляду матеріалів ТСК у двотижневий термін.

6. Заслухати на пленарному засіданні ВРУ Генерального прокурора, керівництво Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України з питань розслідування відомостей щодо нападів на ОСОБА_2 та інших громадських активістів.

7. Опублікувати Попередній звіт ТСК у газеті "Голос України".

18. У Попередньому звіті ТСК, який взято до відома Постановою ВРУ № 712-IX, зокрема, зазначено, що є необхідним продовження здійснення контролю за досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні № 22019000000000102 від 19 квітня 2019 року за фактом нападу на ОСОБА_2; судовою справою за обвинувальним актом, складеним у кримінальному провадженні № 22019000000000101 за обвинуваченням ОСОБА_5 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 396 КК, та поновлення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 22019000000000215 від 12 липня 2019 року за підозрою ОСОБА_1 та ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 27, частиною другою статті 28, частиною другою статті 121 КК (пункт перший, другий висновку у Попередньому звіті ТСК).

19. Відповідно до положень статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Державні органи сучасної демократичної держави повинні діяти з дотриманням принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Усі гілки влади не можуть діяти у власних інтересах, а повинні діяти в інтересах усього суспільства, дотримуючись принципу верховенства права, і не можуть працювати в ізоляції одна від одної. Ці три гілки влади покладаються одна на одну, щоб забезпечити всю повноту послуг держави, необхідних демократичному суспільству, і функціонують в умовах взаємозалежності та автономності. Судова влада, як і всі інші гілки влади, є одним з основних, але рівних стовпів сучасної демократичної держави (Висновок № 18 (2015) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи про місце судової влади та її відносини з іншими гілками влади в сучасних демократіях (далі - Висновок № 18 КРЄС)).

21. У демократичному суспільстві на законодавчу владу покладається обов'язок і право установлювати правові рамки, за якими живе суспільство. Функція ж судової влади зазвичай полягає у вирішенні спорів між членами суспільства та членами суспільства і державою. Незалежна й ефективна система правосуддя є наріжним каменем верховенства права, а тому органи, що входять до системи правосуддя, повинні бути впевнені у тому, що вони у своїй діяльності захищені від втручання у їх діяльність з боку інших гілок влади.

22. Принцип поділу державної влади на окремі гілки влади також реалізовано у Конституції України, яка є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1 Конституції України). Також відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

23. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ (стаття 75 Конституції України). Кабінет Міністрів України розглядається як вищий орган у системі органів виконавчої влади, до яких входять також центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації (розділ VI Конституції України).

24. Правосуддя відповідно до норм Конституції може здійснюватися тільки судами, однак до органів системи правосуддя віднесено також прокуратуру та адвокатуру (розділ VIII Конституції України).

25. Конституція України як загальний принцип діяльності органів законодавчої, виконавчої та судової влади визначає, що всі органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

26. Кожна із трьох гілок влади держави, щоб працювати ефективно, повинна співпрацювати з двома іншими. Діалог між усіма ними вкрай важливий для поліпшення ефективності кожної влади та її співпраці з іншими двома. За умови, що такий діалог ведеться в атмосфері взаємоповаги, та підтримується особливе ставлення до незалежності та неупередженості суддів, що беруть участь в даних обговореннях, вони будуть вигідні для всіх трьох гілок державної влади (Висновок № 18 КРЄС).

27. Прокуратура як орган системи правосуддя є незалежним органом та має право зі свого боку очікувати дотримання такої незалежності з боку інших гілок влади.

Які у свою чергу повинні демонструвати дотримання цього принципу.

28. Пунктом 11 Рекомендацією Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя та про відносини прокуратури з виконавчою і законодавчою гілками влади, ухваленого Комітетом Міністрів Ради Європи на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року (далі - Рекомендація) наголошено, що принципи діяльності органів прокуратури у демократичній державі мають бути забезпечені державою. Зокрема, держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання, вжити ефективних заходів, щоб характер і межі незалежності прокуратури були встановлені законом.

29. Разом з тим, щоб сприяти неупередженості й ефективності політики щодо злочинності, прокурори повинні співпрацювати з урядовими органами і структурами настільки, наскільки це відповідає закону, однак у будь-якому випадку прокурор повинен бути в змозі здійснювати кримінальне переслідування без тиску з боку державних чиновників за вчинені ними злочини, як-то: корупцію, зловживання владою, серйозні порушення прав людини й інші злочини, визнані міжнародним правом (пункти 15, 16 Рекомендації).

30. Відтак у демократичній державі, якою є Україна, прокуратура повинна здійснювати свої повноваження незалежно без будь-якого впливу або тиску з боку інших органів з можливістю співпраці з урядовими органами та структурами відповідно до закону.

31. Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) наголошено на засадах діяльності прокуратури України, зокрема незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов'язків (пункт 5 частини першої статті 3 зазначеного Закону).

32. Так, стаття 1 Закону № 1697-VII передбачає, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

33. Пункт 1 статті 3 Закону № 1697-VII визначає, що діяльність прокуратури ґрунтується на одній із засад незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов'язків.

34. А частини друга і п'ята статті 16 Закону № 1697-VII вказує, що, здійснюючи функції прокуратури, прокурор є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску, втручання і керується у своїй діяльності лише Конституцією та законами України.

35. Згідно з Висновком № 13 (2018) Консультативної ради європейських прокурорів (КРЄП): "Незалежність, підзвітність та етика прокурорів" ці службові особи повинні користуватися незалежністю від зовнішнього втручання з боку інших державних або недержавних органів, наприклад, політичних партій.

36. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші державні органи, їх посадові та службові особи, а також фізичні та юридичні особи і їх об'єднання зобов'язані поважати незалежність прокурора та утримуватися від здійснення у будь-якій формі впливу на прокурора з метою перешкоджання виконанню службових обов'язків або прийняття ним незаконного рішення.

37. Слідчий, прокурор відповідно до частини першої статті 36, частини п'ятої статті 40 Кримінального процесуального кодексу України , здійснюючи свої повноваження згідно з вимогами цього Кодексу, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється.

38. Таким чином, на законодавчому рівні державою в цілому визначено засади діяльності прокуратури відповідно до міжнародних стандартів і Конституції України та наголошено на її діяльності як незалежного органу системи правосуддя з можливістю співпраці з іншими державними органами.

39. Одночасно частинами третьою, четвертою статті 89 Конституції України встановлено, що ВРУ для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від конституційного складу ВРУ. Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду. Організація і порядок діяльності комітетів ВРУ, її тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюються законом.

40. Однак, Конституція України та/або Закон України серед повноважень ВРУ безпосередньо не передбачає здійснення контролю за діяльністю прокуратури, а правом надавати собі додаткові контрольні повноваження шляхом прийняття відповідного закону ВРУ не наділена (речення друге абзацу другого пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 86 Конституції України та статей 12, 19 Закону України "Про статус народного депутата України" (справа про запити народних депутатів України до прокуратури) від 11 квітня 2000 року № 4-рп/2000).