Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Мазур А.С., суддів: Васильченко І.П., Вєкуа Н.Г., при секретарі судового засідання Шуст Н.А., розглядаючи у відкритому судовому засіданні адміністративну справу:

за позовом Дочірнього підприємства "ВІАЛАНД" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови № 46 від 23.01.2019

за участю представників сторін:

представник позивача, <…>,

представник позивача, <…>,

представник відповідача: <…>.

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Дочірнє підприємство "ВІАЛАНД" із позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив суд визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.05.2019 відкрито провадження у справі та призначено до розгляду в підготовчому засіданні.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.07.2019 закрито підготовче провадження у справі та призначено до колегіального розгляду по суті.

Позовні вимоги мотивовані тим, що позивач є юридичною особою, основним видом господарської діяльності якої є технічні випробування та дослідження за кодом КВЕД 71.20. Так, Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" від 23.01.2019 № 46, якою встановлюються додаткові вимоги до суб'єктів господарювання, які здійснюють обов'язковий технічний контроль транспортних засобів, а також підстави припинення даними суб'єктами господарювання діяльності зі здійснення обов'язкового технічного контролю, а отже оскаржувана постанова застосовується до позивача як суб'єкта господарювання та впливає на його права та обов'язки. В результаті проведеного позивачем аналізу, останнім було встановлено, що постанова Кабінету Міністрів України № 46 від 23.01.2019 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" є відмінною від проекту постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів", який, в свою чергу, було погоджено Державною регуляторною службою України рішенням № 57 від 02.2018. Крім того, листом № 41/24 від 10.04.2019 Державна регуляторна служба України підтвердила, що останньою не приймалось рішення про погодження проекту регуляторного акта у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46, що, на думку позивача, підтверджує факт того, що оскаржувана постанова прийнята без погодження уповноваженого органу, у зв'язку з чим, не відповідає вимогам Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

У відзиві на позовну заяву, представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечив у повному обсязі, зазначивши, що оскаржувана постанова прийнята в межах та на підставі закону. Так, відповідно до висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, проект постанови відповідає вимогам Конституції України та відповідає актам законодавства, що мають вищу юридичну силу. Проект постанови погоджено без зауважень. Крім того, проект оскаржуваної постанови відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод на практиці Європейського суду з прав людини, про що свідчить висновок Міністерства юстиції України та довідка щодо відповідності зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу. Також відповідач зазначив, що згідно пояснювальної записки, проект акта погоджено Державною регуляторною службою, у зв'язку з чим, процедура прийняття акта не була порушена. Разом з тим, відповідач зазначив, що недодержання вимог правових норм, а також правил, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акту. Якщо ж акт є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття такого акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним, що також узгоджується із правовою позицією, викладеною в постанові Вищого адміністративного суду України від 06.07.2011 по справі № К-33230/10, ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 14.03.2017 по справі № 826/7596/16, постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 24.03.2017 по справі № 826/16026/14, ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 30.01.2014.

У відповіді на відзив позивач зазначив, що згідно вимог ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу. Як підтверджено листом № 41/24 від 10.04.2019 Державної регуляторної служби України, доопрацьований проект нормативно-правового акта не був направлений регуляторному органу на повторне погодження. Крім того, позивачем було проведено співставлення проекту постанови в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46, який подавався на погодження регуляторній службі із оскаржуваною постановою та встановлено кардинальну відмінність та не відповідність проекту з актом.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом судового оскарження є нормативно-правовий акт - постанова Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України". Так, оскаржуваною постановою вносяться зміни до Правил дорожнього руху, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 10.10.2001 № 1306, у постанову Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 "Про затвердження Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу", Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

За приписами ч. 3 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Обґрунтовуючи своє право на оскарження, позивач зазначив, що згідно відомостей у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, основним видом господарської діяльності останнього є за кодом КВЕД 52.21 допоміжне обслуговування наземного транспорту та за кодом КВЕД 71.20 Технічні випробування та дослідження (основний вид), а відтак, оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" встановлюють додаткові відомості для суб'єктів господарювання, які здійснюють технічний нагляд, а отже, суд приходить до висновку, що вказана постанова застосовується до позивача.

Як вбачається із матеріалів адміністративної справи, проект постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" було розроблено Міністерством внутрішніх справ України з власної ініціативи.

Метою проекту постанови є підвищення якості проведення перевірки технічного стану транспортних засобів суб'єктами здійснення обов'язкового технічного контролю, забезпечення належного контролю транспортними засобами, що підлягають такому контролю, та недопущення до участі в дорожньому русі транспортних засобів, які його не пройшли.

Проектом постанови передбачалось внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 "Про затвердження Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу", від 31.05.2012 № 512 "Про затвердження Порядку формування загальнодержавної бази даних про результати обов'язкового технічного контролю транспортних засобів, доступу до неї та встановлення розміру плати та надання таких послуг", від 10.10.2001 № 1306 "Про Правила дорожнього руху".

Згідно пояснювальної записки до проекту постанови, остання погоджена Державною регуляторною службою згідно вимог ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Також, проект оскаржуваної постанови виносився розробником на громадське обговорення відповідно до вимог параграфу 42 Регламенту Кабінету Міністрів. Крім того, проект акта погоджено без зауважень Міністерством юстиції України, Міністерством фінансів України, Державною регуляторною службою України, Національною поліцією України.

В той же час, проект постанови було погоджено із зауваженнями Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством інфраструктури України, які були враховані при прийнятті постанови, зокрема: Міністерством інфраструктури України запропоновано виключити із проекту постанови абзац 17 підпункту 1 пункту 1 проекту; Міністерством економічного розвитку і торгівлі України запропоновано виключити доповнення пунктом 5 пункт 1 проекту змін.

Розробником після врахування вказаних зауважень не було повторно винесено проект постанови на повторне погодження до регуляторного органу, про що також свідчить лист Державної регуляторної служби України від 10.04.2019, з якого вбачається, що уповноваженим органом не приймалось рішення про погодження проекту у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46.

З наявного в матеріалах справи проекту постанови слідує, що проектом вносяться зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 "Про затвердження Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягів перевірки технічного стану транспортних засобів, технічного опису та зразка протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу" (Офіційний вісник України, 2012, № 16, ст. 581; 2014 p., № 78, ст. 2241; 2016 p., № 3, ст. 171; 2017 p., № 24, ст. 685).

Так, проектом постанови запропоновано підпункт 11-1 після слова "документ" доповнити словами "із самоклеючим відривним безконтактним електронним чипом".

В той же час, вказаний пункт 11-1 викладений у оскаржуваній постанові в наступній редакції: після слова "документ" доповнити словами "із самоклейною міткою радіочастотної ідентифікації".

У проекті постанови запропоновано підпункт 12 доповнити знаком та словами: ",використання якого одночасно декількома суб'єктами господарювання не допускається";

Однак, в редакції постанови вказані зміни відсутні, окрім того виключено підпункт 11-2, що не було передбачено проектом.

У проекті постанови пропонувалось доповнити підпунктом 16 такого змісту: "вантажність (вантажопідйомність) транспортного засобу - різниця між максимальною масою транспортного засобу (повною масою транспортного засобу, установленою національним компетентним органом) та спорядженою масою транспортного засобу, яка дорівнює масі вантажу, який можна завантажити та перевозити на транспортному засобі.".

Серед іншого оскаржуваною постановою вносяться зміни до Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137, а саме: щодо підпункту 2 пункту 5, викладеного в такій редакції: "атестат про акредитацію органу з оцінки відповідності згідно із Законом України "Про акредитацію органів з оцінки відповідності", який підтверджує компетентність випробувальної лабораторії щодо перевірки технічного стану транспортних засобів в обсязі, визначеному законодавством." та абзацу восьмого пункту 6 в редакції: "інформації про відсутність або зміну матеріально-технічної бази, документів, що подавалися до повідомлення про відповідність матеріально-технічної бази та персоналу вимогам щодо проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів, чи закінчення строку дії атестата про акредитацію та непоновлення його протягом шести місяців;"; абзац дев'ятий після слова "видачу" доповнити словами "протягом строку дії атестата про акредитацію чи свідоцтва про атестацію"; доповнити пункт абзацом такого змісту: "інформації про закінчення строку дії свідоцтва про атестацію відповідно до законодавства."

Підпункт 16 оскаржуваної постанови викладено в редакції відмінній від проекту, а саме: "вантажність (вантажопідйомність) транспортного засобу - різниця між максимальною масою транспортного засобу (повною масою транспортного засобу) та спорядженою масою транспортного засобу, яка дорівнює масі вантажу, який можна завантажити та перевозити на транспортному засобі.".

До того ж, як встановлено судом, проект постанови не містив наступні підпункти, зокрема: підпункт 2 та абзац восьмий пункту 6 до Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, який, в свою чергу, викладений в оскаржуваній постанові.

Крім того, як слідує із протоколу узгодження пропозицій, Міністерством інфраструктури України та/або Міністерством економічного розвитку України не було запропоновано доповнити постанову вищевказаними пунктами.

Проектом постанови у пункті 7 в абзаці першому пропонувалось після слів "пункт технічного контролю" доповнити знаками та словами ", його матеріально-технічну базу і персонал,"; після абзацу другого доповнити абзацом третім такого змісту: "У разі поновлення чи зміни виконавцем документів про калібрування діагностичного устаткування, що використовується для перевірки технічного стану транспортних засобів під час проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів, копії документів подаються виконавцем до Головного сервісного центру МВС для внесення інформації до реєстру суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів.". У зв'язку з чим абзац третій вважати абзацом четвертим;

В той же час, зміст вищевказаного пункту не узгоджується із пунктом 7 оскаржуваної постанови, зокрема: Головний сервісний центр МВС протягом трьох робочих днів з дати надходження повідомлення та копій документів від Мінінфраструктури вносить дані про виконавця, пункт технічного контролю, його матеріально-технічну базу і персонал із зазначенням категорії та призначення транспортних засобів, адреси місця проведення обов'язкового технічного контролю до реєстру суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів та інформує виконавця про внесення відомостей про нього до зазначеного реєстру. Реєстр суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю є складовою частиною Єдиного державного реєстру транспортних засобів. Порядок ведення реєстру суб'єктів проведення обов'язкового технічного контролю затверджується МВС."; у першому реченні абзацу третього слово "акредитації" замінити словами "про акредитацію"".

Проектом постанови, погодженим без зауважень уповноваженими органами, запропоновано перше речення абзацу третього пункту 16 доповнити знаком та словами: "показник спідодометра", а друге речення викласти в такій редакції: "Матеріали фотофіксації повинні забезпечувати можливість чітко визначити марку, колір, номерний знак транспортного засобу та на фотографіях обов'язково зазначається дата фотофіксації, яка повинна відповідати даті видачі протоколу перевірки технічного стану,".

Однак, вказана редакція повністю не узгоджується із абзацом третім пункту 16 постанови, а саме: "Фотофіксація процесу проведення обов'язкового технічного контролю транспортного засобу здійснюється виконавцем під час зовнішнього огляду транспортного засобу із фіксацією: передньої та лівої або правої частини транспортного засобу; перевірки увімкнених фар ближнього світла та протитуманних фар (за наявності); перевірки гальмової системи методом стендових випробувань і загального вигляду транспортного засобу на гальмовому стенді, номерного знака та увімкнених сигналів гальмування; показника одометра. Матеріали фотофіксації мають забезпечувати можливість чітко визначати марку, колір, номерний знак транспортного засобу, на фотографіях обов'язково зазначається дата фотофіксації, яка повинна відповідати даті видачі протоколу перевірки технічного стану. "У зв’язку з цим абзац четвертий вважати абзацом дев’ятим."

Так само не відповідає проекту постанови перше речення абзацу другого пункту 18, яке пропонувалось доповнити словами: "із самоклеючим відривним безконтактним електронним чипом, який розміщується в правій верхній частині на внутрішньому боці вітрового скла транспортного засобу."; в той же час, перше речення абзацу другого пункту 18 після слів "перевірки технічного стану" в оскаржуваній постанові доповнено словами: "із самоклейною міткою радіочастотної ідентифікації, яка розміщується в правій верхній частині вітрового скла (на внутрішньому боці) транспортного засобу".

Також, як встановлено судом, проект постанови не містив пропозиції внести зміни або доповнення до додатку 1 в частині після слів "категорії згідно з Класифікацією транспортних засобів, їх призначення" доповнити словами: "адреси місць проведення обов'язкового технічного контролю згідно з документами про акредитацію".

Крім того, вбачається не відповідність запропонованої проектом редакції пункту 3 у додатку 1 до Порядку, зокрема: проект передбачав пункт 3 наступного змісту "3. Копії правовстановлюючих документів на право володіння чи користування земельної ділянки та виробничими будівлями, а також, у разі пересувного устаткування копії документів на транспортний засіб, що використовується для забезпечення діяльності."; доповнити пунктом п'ятим такого змісту: "5. Копії документів про калібрування діагностичного устаткування, що використовується для проведення перевірки технічного стану транспортних засобів під час проведення обов'язкового технічного контролю транспортних засобів.".

Разом з тим, редакція пункту 3 додатку 1 до Порядку в оскаржуваній постанові не є аналогічною за змістом, а саме: "3. Копії правовстановлюючих документів на право володіння чи користування земельною ділянкою та виробничими будівлями, а також у разі використання пересувного устаткування - копії документів на транспортний засіб, що використовується для забезпечення діяльності."; пункт 4 після цифр і слова "(13 х 18 сантиметрів)" доповнити словами "з відображенням усіх місць надання послуги"".

Не передбачено проектом постанови доповнення додатку 5 позиціями: № 001.010, № 001.020, № 915.020, що, в свою чергу, має місце в оскаржуваній постанові.

Як вбачається із проекту постанови у додатку 5 до Порядку позицію 915.020 пропонувалось викласти в такій редакції:

915.020 Спідометр або одометр відсутній (якщо передбачено вимогами) або вони не функціонують, не опломбовані (якщо передбачено вимогами) органолептично Xі915.020 Викладена в наступній редакції: Спідометр або одометр відсутній (якщо передбачено вимогами) або вони не функціонує органолептично Xі

Додаток доповнити новою позицією такого змісту:

915.021 Показник одометра менший, ніж показник одометра, зафіксований під час попереднього обов'язкового технічного контролю, проведеного суб'єктом здійснення обов'язкового технічного контролю органолептично Xі915.021 Викладена в наступній редакції: Показник одометра менший, ніж показник одометра, зафіксований під час попереднього обов'язкового технічного контролю, проведеного суб'єктом здійснення обов'язкового технічного контролю або реєстраційних операцій органолептично Xі

Окрім того, проект оскаржуваної постанови не містив жодних пропозицій щодо доповнення Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137 новим розділом № 1701 "Додаткова перевірка учбового транспортного засобу", який викладено в оскаржуваній постанові без відповідно погодження із регуляторним органом, громадського обговорення та отримання доповнень або зауважень уповноважених органів.

З-поміж іншого, встановлено невідповідність змісту проекту щодо запропонованих змін у Технічному описі та зразку протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу, а саме пункт 1: після слів "формату А4" доповнити словами і цифрами: "із самоклеючим відривним безконтактним електронним чипом розміром 210х40 мм"; доповнити абзацом такого змісту "На самоклеючому відривному безконтактному електронному чипі розміщується напис "Обов'язковий технічний контроль проведено".

Оскаржувана постанова містить зміни наступного змісту: "у технічному описі та зразку протоколу перевірки технічного стану транспортного засобу, затверджених зазначеною постановою: у пункті 1: після слів і цифри "формату А4" доповнити словами "з самоклейною міткою радіочастотної ідентифікації"; доповнити пункт абзацом такого змісту: "На самоклейній мітці радіочастотної ідентифікації розміщується напис "Обов'язковий технічний контроль проведено"."".

Не співпадають редакції абзацу першого пункту 7 до Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137.

Відсутній у проекті, проте наявні в оскаржуваній постанові доповнення другого речення пункту 9 словами: "друге речення пункту 9 після слів "систем транспортного засобу" доповнити словами "(загальна питома гальмова сила, коефіцієнт нерівномірності гальмових сил і тривалість спрацювання робочої гальмової системи, питома гальмова сила стоянкової гальмової системи)"".

Також, не співпадають запропоновані проектом зміни Додатку до технічного опису: протокол перевірки технічного стану транспортного засобу, зокрема, оскаржувана постанова містить не ідентичну редакцію абзацу першого пункту 3, пункту 10, пункту 11, пункту 12, а також не передбачені проектом та неузгоджені зміни до протоколу, які викладені у пункті 3-1, пунктах 5 та 7 оскаржуваної постанови.

Обґрунтовуючи позов, представник позивача зазначив, що оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 № 46 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" прийнята в редакції, яка містить серед іншого зміни не передбачені проектом постанови, зокрема додано зміни до підпункту 2 пункту 5, абзацу 8 пункту 6, абзац 3 пункту 16, пункт 16 Порядку проведення обов'язкового технічного контролю та обсягах перевірки технічного стану транспортних засобів , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.01.2012 № 137, які безпосередньо впливають на права та обов'язки, а також господарську діяльність позивача. Крім того, зазначені зміни, на думку позивача, є нормами регуляторного впливу, які протиправно не були погоджені із Державною регуляторною службою України, а отже прийнята із порушенням процедури, у зв'язку з чим, постанова є протиправною та нечинною.