Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Хмельницькгаз" до Кабінету Міністрів України, третя особа - Громадська спілка "Асоціація газового ринку України" про скасування постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 та пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204, за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Пащенка К.С., Чудак О.М., Шейко Т.І. від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Костюк Л.О., Парінова А.Б., Троян Н.М. від 09 серпня 2018 року,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У лютому 2018 року Публічне акціонерне товариство "Хмельницькгаз" (далі - позивач, ПАТ "Хмельницькгаз") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), у якому просило:

- скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" з моменту прийняття (далі - Постанова № 203);

- скасувати пункт 1 Переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204, з моменту прийняття (далі - Постанова № 204).

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що прийняття оспорюваної Постанови № 203 відбулось із суттєвим порушенням вимог законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", а також Регламенту Кабінету Міністрів України, а відтак, Постанова № 203 підлягає скасуванню в судовому порядку з моменту її прийняття. З метою приведення норм споживання газу у відповідність до норм, що діяли до прийняття оскаржуваної постанови, позивач вимагає скасувати також і пункт 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року, адміністративний позов задоволено частково, зокрема: визнано протиправною та нечинною Постанову Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників"; визнано протиправним та нечинним пункт 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204; зобов'язано Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено постанови Кабінету Міністрів України: від 23 березня 2016 року № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників" та від 23 березня 2016 року № 204 "Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 № 409 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України", після набрання рішенням законної сили.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки Постанова № 203 є регуляторним актом у розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" , відтак, не дотримання встановлених цим Законом правил прийняття регуляторного акта дає підстави для визнання його протиправним та нечинним. Стосовно визнання нечинним пункту 1 переліку, затвердженого Постановою № 204, суди дійшли висновку, що втрата чинності даним пунктом зумовлена необхідністю відновлення дії постанови Уряду, яка діяла до прийняття Постанови № 203.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Кабінет Міністрів України звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 04 вересня 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 вересня 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року за позовом Публічного акціонерного товариства "Хмельницькгаз" до Кабінету Міністрів України, третя особа Громадська спілка "Асоціація газового ринку України" про скасування постанови Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 203 та пункту 1 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 березня 2016 року № 204.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 23 березня 2016 року Кабінетом Міністрів України була прийнята Постанова № 204 "Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року № 409 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України".

Пунктом 1 вказаної постанови було скасовано Постанову Кабінету Міністрів України від 8 червня 1996 року № 619 "Про затвердження норм споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників".

З моменту набрання чинності Постановою № 204 втратили чинність норми споживання природного газу споживачами необладнаними індивідуальними лічильниками, затверджені постановою № 619, у редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року № 409, а саме:

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності централізованого гарячого водопостачання, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 6 куб. м.

- для споживачів, що використовують плиту газову у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 9 куб. м.

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності плити газової та водонагрівача, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 18 куб. м.

23 березня 2016 року Кабінетом Міністрів України була прийнята Постанова № 203 "Про норми споживання природного газу населенням у разі відсутності газових лічильників". Відповідною постановою були встановлені нові норми споживання газу споживачами без лічильників, а саме:

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності централізованого гарячого водопостачання, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 4,4 куб. м.

- для споживачів, що використовують плиту газову у разі відсутності централізованого гарячого водопостачання та газового водонагрівача, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 7,1 куб. м.

- для споживачів, що використовують плиту газову за наявності плити газової та водонагрівача, встановлена норма споживання газу на одну особу на місяць на рівні 14 куб. м.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що фізичні та юридичні особи, їх об'єднання мали можливість ознайомитися з оскаржуваними постановами № 203 та № 204 та подати до них свої зауваження, оскільки останні були оприлюднені на офіційному веб-сайті Міністерства енергетики та вугільної промисловості України. Крім того, вказані постанови були опубліковані в Офіційному віснику України № 24 від 01 квітня 2016 року.

Також скаржник зазначає, що незаконність рішень судів першої та апеляційної інстанцій обумовлена, зокрема, й тим, що спірні постанови визнанні нечинними у зв'язку з невідповідністю процедури їх прийняття Регламенту КМУ, у той час, як нормативно-правові акти суб'єкта владних повноважень у силу КАС України мають передусім перевірятися на предмет їх законності, тобто відповідність Конституції та законам України. Відтак, оскільки суди попередніх інстанцій не визначили такої невідповідності, то й підстав для визнання нечинними оскаржуваних постанов немає.

Від ПАТ "Хмельницькгаз" надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, відтак, просить залишити їх без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки викладені в ній доводи не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди мали перевірити, чи прийнято спірні постанови Уряду № 203 та № 204 на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, добросовісно, пропорційно.

Так, повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах регламентовано Конституцією України, законами України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов; Закон № 794-VII), "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (тут і далі - у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних постанов; Закон № 1160-IV), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 та іншими нормативно-правовими актами.

Статтею 113 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права та законності.

Згідно з положеннями статті 4 вказаного Закону Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Приписами статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

При цьому, згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

У свою чергу статтею 1 Закону № 1160-IV визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб'єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб'єктів.

Згідно з положеннями підпункту "а" пункту 1 частини першої статті 6 Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу" норми споживання населенням природного газу за відсутності лічильників встановлюються Кабінетом Міністрів України.

З огляду на це, колегія судді доходить до висновку, що саме Кабінет Міністрів України виступає регуляторним органом відповідно до Закону № 1160-IV у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері визначення норм споживання природного газу за відсутності лічильників.

На цій підставі касаційний суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що Постанова № 203 є нормативно-правовим актом, який спрямований на регулювання господарських відносин, зокрема, порядку обліку та оплати населенням природного газу, що споживається за відсутності лічильників природного газу, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, та прийнята регуляторним органом - Кабінетом Міністрів України, відтак, є регуляторним актом.

На підтвердження зазначеного, судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що у пояснювальній записці до проекту Постанови № 203 визначено, що оскаржувана постанова є регуляторним актом.

Відповідно до частини четвертої статті 49 Закону № 794-VII акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону № 1160-IV.

Так, статтею 4 Закону № 1160-IV визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться:

доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону . Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів (стаття 19 Закону № 1160-IV).