Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Данилишина В.М., суддів Качура І.А., Келеберди В.І., при секретарі судових засідань Стеценко В.А., за участю представників сторін, розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовами фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, товариства з обмеженою відповідальністю "Прайм-Груп", дочірнього підприємства "Перехід Аутдор", товариства з обмеженою відповідальністю "Бігборд", товариства з обмеженою відповідальністю "РТМ-Україна", товариства з обмеженою відповідальністю "СВ-Аутдор" та товариства з обмеженою відповідальністю "Октагон Аутдор" до Кабінету Міністрів України про визнання незаконним з моменту прийняття та скасування нормативно-правового акту в частині.

На підставі ч. 3 ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у судовому засіданні 22 червня 2016 року проголошено вступну та резолютивну частини постанови.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

У провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва (також далі - суд) знаходиться об'єднана адміністративна справа № 826/2002/16 (далі - справа) за позовами фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 (далі - позивач-1), товариства з обмеженою відповідальністю "Прайм-Груп" (далі - позивач-2), дочірнього підприємства "Перехід Аутдор" (далі - позивач-3), товариства з обмеженою відповідальністю "Бігборд" (далі - позивач-4), товариства з обмеженою відповідальністю "РТМ-Україна" (далі - позивач-5), товариства з обмеженою відповідальністю "СВ-Аутдор" (далі - позивач-6) та товариства з обмеженою відповідальністю "Октагон Аутдор" (далі - позивач-7) до Кабінету Міністрів України (також далі - відповідач) про:

- визнання незаконною з моменту прийняття та скасування постанови відповідача від 16 грудня 2015 року № 1173 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності" (далі - оскаржувана постанова);

- визнання незаконним з моменту прийняття та скасування пункту 8 змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності , затверджених оскаржуваною постановою.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, зокрема, що внаслідок внесення оскаржуваною постановою відповідних змін до нормативно-правових актів, зокрема пунктом 8 таких змін , порушено права та економічні інтереси позивачів як суб'єктів господарювання.

Під час переходу до розгляду справи по суті позивач-1 та представники позивачів 1-7 підтримали позови та просили задовольнити їх повністю з підстав, зазначених у них та наданих на їх обґрунтування доказах, а представник відповідача не визнав позови та просив відмовити у їх задоволенні повністю з підстав, зазначених у письмових запереченнях проти позовів, наданих суду разом із доказами на їх обґрунтування.

Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд -

Кабінетом Міністрів України 16 грудня 2015 року прийнято оскаржувану постанову, якою затверджено зміни, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України щодо відповідності основним вимогам до дозвільної системи у сфері господарської діяльності(далі - Зміни).

Зокрема, згідно з пунктом 8 Змін , у Типових правилах розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила розміщення зовнішньої реклами):

1) пункт 3 після абзацу першого доповнити новим абзацом такого змісту: "Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".".

У зв'язку з цим абзац другий вважати абзацом третім;

2) абзац п'ятий пункту 6 після слова "дозволу" доповнити словами і цифрами "(у тому числі погодження з органами та особами, зазначеними у пункті 16 цих Правил)";

3) абзац третій пункту 9 виключити;

4) пункт 10 викласти в такій редакції: "10. За наявності документів, передбачених пунктом 9 цих Правил, відомості про заяву у той же день вносяться робочим органом до внутрішнього реєстру заяв та дозволів на розміщення зовнішньої реклами (журналу), який ведеться у довільній формі.

Робочий орган протягом двох робочих днів з дня реєстрації заяви перевіряє місце розташування рекламного засобу, зазначене у заяві, на предмет надання на заявлене місце зареєстрованого в установленому порядку дозволу за формою згідно з додатком 3.

У разі прийняття рішення про відмову у видачі дозволу робочий орган надсилає заявникові вмотивовану відповідь із зазначенням підстав, передбачених законом.

Строк видачі дозволу або надання письмового повідомлення про відмову у його видачі становить 10 робочих днів.";

5) пункти 11-15 виключити;

6) пункт 16 викласти в такій редакції: "16. Видача дозволу погоджується робочим органом з власником місця або уповноваженим ним органом (особою), а також з:

Мінкультури - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам'ятках національного значення, в межах зон охорони цих пам'яток, історичних ареалів населених місць;

органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями - у разі розміщення зовнішньої реклами на пам'ятках місцевого значення, а також в межах зон охорони цих пам'яток;

утримувачем інженерних комунікацій - у разі розміщення зовнішньої реклами в межах охоронних зон цих комунікацій;

Укравтодором або власниками автомобільних доріг та Національною поліцією - у разі розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг.

Перелік органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, є вичерпним.

Дії щодо отримання зазначених погоджень вчиняються робочим органом без залучення заявника протягом строку, встановленого для отримання дозволу.

Для здійснення погодження робочий орган не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах першому - п'ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами дозвільної (погоджувальної) процедури органи, зазначені в абзацах першому - п'ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді надсилаються робочому органу.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах першому - п'ятому цього пункту, протягом встановленого строку погоджень вважається, що видачу дозволу погоджено.";

7) пункт 17 виключити;

8) пункти 19 і 20 викласти в такій редакції: "19. Робочий орган протягом не більш як двох робочих днів з дати одержання від органів та осіб, з якими погоджується видача дозволу, подає виконавчому органу ради пропозиції та проект відповідного рішення.

20. Виконавчий орган ради протягом одного робочого дня з дати одержання зазначених пропозицій приймає рішення про надання дозволу або про відмову у його наданні.

Дозвіл або відмова у його видачі видається не пізніше ніж протягом наступного робочого дня після прийняття відповідного рішення.";

пункти 22, 25, 27, 29, 30 і 31 виключити;

у додатках до Типових правил:

додаток 2 виключити;

у додатку 3:

розділ "Погоджувальна частина" виключити;

виключити такі слова:

додаток 4 виключити.

Позивачі вважають вище викладений пункт 8 Змін незаконним та таким, що порушує їх права та інтереси.

Суд погоджується з доводами позивачів щодо наявності підстав для задоволення позовів в частині визнання незаконним з моменту прийняття та скасування пункту 8 Змін , виходячи з оцінки наявних у матеріалах справи доказів та аналізу наступних норм і обставин.

Так, у ході розгляду справи судом з'ясовано, що при прийнятті оскаржуваної постанови порушена процедура, визначена Законом і Регламентом Кабінету Міністрів України.

Згідно зі ст. 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Нормами Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Отже, як вбачається з вищевикладеного, виконання вимог Регламенту є обов'язковим при прийнятті актів Кабінету Міністрів України.

Відповідно до п. 7 параграфу 33, п. 2 параграфу 41 Регламенту Кабінету Міністрів України , постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 листопада 2011 року № 1156) (далі - Регламент), під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування, прав та інтересів територіальних громад, місцевого і регіонального розвитку (згідно з тематикою консультацій, визначених Законом України "Про асоціації органів місцевого самоврядування" ), такий проект акта в обов'язковому порядку надсилається всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування.

Проекти актів Кабінету Міністрів з питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування чи інтересів територіальних громад, розробник надсилає відповідним органам місцевого самоврядування для ознайомлення та у разі надходження пропозицій від зазначених органів розглядає їх під час опрацювання таких проектів.

Судом з'ясовано, що оскаржувана постанова безпосередньо стосується функціонування місцевого самоврядування, адже, згідно зі ст. 16 Закону України "Про рекламу" , саме на підставі Типових правил, затверджених Кабінетом Міністрів України, органи місцевого самоврядування приймають місцеві порядки розміщення зовнішньої реклами. Оскаржувана постанова суттєво змінила процедуру реалізації повноважень місцевого самоврядування у галузі зовнішньої реклами.

Поряд з цим, всупереч вище викладеним нормам Регламенту, проект оскаржуваної постанови не був надісланий ані Асоціації міст України (всеукраїнській асоціації органів місцевого самоврядування), ані органам місцевого самоврядування.

Порушення вимог Регламенту свідчить про протиправність прийнятого акту у відповідній частині.

Аналогічної позиції дотримується Вищий адміністративний суд України (ухвала від 15 травня 2012 року у справі № К/9991/40323/11; ухвала від 28 січня 2016 року у справі № К/800/49436/15).

При прийнятті оскаржуваної постанови, Кабінетом Міністрів України також порушено норми Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV).

Згідно з ч. 4 ст. 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів" , акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" .

Отже, враховуючи, що оскаржувана постанова встановлює, змінює та скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, її положення спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між органами влади та суб'єктами господарювання, - така постанова є регуляторним актом, а тому при її прийнятті Кабінетом Міністрів України мали бути дотримані усі вимоги Закону № 1160-IV. Проте, цього зроблено не було, при прийнятті оскаржуваної постанови Кабінетом Міністрів України порушено принцип передбачуваності, що включає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.

Відповідно до п. 1 параграфу 4 Регламенту , Кабінет Міністрів планує свою нормотворчу діяльність, у тому числі з розроблення проектів регуляторних актів.

Згідно зі ст. 5, ч. ч. 1, 4 ст. 7 Закону № 1160-IV, забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів.

Регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

При цьому, всупереч вищевикладеним нормам, оскаржувана постанова не була включена до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів у сфері господарської діяльності на 2015 рік, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 10 грудня 2014 року № 1456, яке є розробником проекту даного регуляторного акту.

Отже, при прийнятті оскаржуваної постанови Кабінетом Міністрів України не забезпечено принципу передбачуваності при здійсненні регуляторної політики.

Згідно з п. 3 параграфу 32 Регламенту , проекти регуляторних актів Кабінету Міністрів готуються з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" , та відповідно до Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року № 308 (Офіційний вісник України, 2004 року, № 10, ст. 612).