Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Станік Сюзанни Романівни,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представників суб'єктів права на конституційне подання Гуренка Станіслава Івановича - народного депутата України, Голови Комітету Верховної Ради України з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій, Крючкова Георгія Корнійовича - народного депутата України, Голови Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони, Косарєва Валентина Івановича - судді Верховного Суду України, а також Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України, Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України, представника Кабінету Міністрів України Стрекалової Ольги Степанівни - директора Департаменту фінансового законодавства Міністерства юстиції України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 44, 47, 78, 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 78 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" від 27 листопада 2003 року N 1344-IV (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., N 17-18, ст. 250).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання 54 народних депутатів України та Верховного Суду України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності зазначених положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік".

Заслухавши суддю-доповідача Іващенка В.І., пояснення Крючкова Г.К., Гуренка С.І., Косарєва В.І., Селіванова А.О., Носова В.В., Стрекалової О.С. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 54 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 44, 47, 78, 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (далі - Закон).

Як зазначено у конституційному поданні, підставою для звернення до Конституційного Суду України є наявність спору щодо відповідності окремих статей Закону вимогам Конституції України та практична необхідність в офіційній інтерпретації його положень у зв'язку із зверненнями громадян стосовно надання їм встановлених законами України пільг, компенсацій і гарантій.

На думку народних депутатів України, прийняття Верховною Радою України статей 44, 47, 78, 80 Закону призведе до серйозного погіршення матеріального стану громадян, які користуються законодавчо встановленими для них пільгами, компенсаціями і гарантіями, та членів їхніх сімей. Крім того, як стверджується у клопотанні, в Законі проігноровано вимоги статті 2 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" щодо пільг для ветеранів війни і членів їхніх сімей, встановлених раніше законодавством України і колишнього Союзу РСР, які не можуть бути скасовані без рівноцінної заміни.

Народні депутати України також наголошують, що Верховна Рада України, зупиняючи Законом дію положень окремих законодавчих актів України у частині надання пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів, перевищила надані їй Конституцією України повноваження та порушила вимоги статей 19, 22, 46, 48, 64, 85, 92 Основного Закону України.

Суб'єкт права на конституційне подання - Верховний Суд України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин другої, третьої, четвертої статті 78 Закону. На його думку, приймаючи зазначені норми Закону, Верховна Рада України діяла всупереч вимогам Конституції України та Закону України "Про статус суддів", які гарантують незалежність суддів, забороняють у будь-який спосіб впливати на них при здійсненні правосуддя та встановлюють обов'язок держави забезпечувати фінансування і належні умови для функціонування судів і діяльності суддів шляхом визначення у Державному бюджеті України окремо видатків на утримання судів.

2. Конституційний Суд України, зважаючи на те, що конституційні подання стосуються того самого питання, Ухвалою від 7 липня 2004 року об'єднав їх в одне конституційне провадження у справі.

3. Щодо питань, порушених у конституційних поданнях, Президент України у листі до Конституційного Суду України повідомляє таке.

Розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави (стаття 22 Загальної декларації прав людини, пункт 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 19 червня 2001 року N 9-рп/2001 у справі щодо стажу наукової роботи). Верховна Рада України, приймаючи Закон, збільшила у поточному році розміри щорічної разової допомоги порівняно з тими, що виплачувалися у минулі роки. Тому, на думку Президента України, немає підстав для твердження, що прийняття статті 44 Закону призведе до серйозного погіршення матеріального стану громадян, яким виплачується така допомога, та членів їхніх сімей, як це зазначено у конституційному поданні народних депутатів України.

Отже, Президент України вважає, що положення статті 44 Закону не суперечать Конституції України (є конституційними), та наголошує, що у народних депутатів України також немає підстав для твердження про неконституційність положень статті 47 Закону. Норми цієї статті визначають лише порядок діяльності органів державної влади щодо стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти Державного бюджету України, і не зачіпають соціальних прав громадян.

Що стосується положень частин першої, третьої, четвертої статті 78 Закону, то Президент України обгрунтовує їхню невідповідність Конституції України. Зокрема, зі змісту частини першої статті 78 Закону випливає, що керівники бюджетних установ фактично зобов'язані визначати чисельність особового складу Збройних Сил України та інших військових формувань, що суперечить пункту 22 частини першої статті 85 Конституції України, оскільки це питання належить до повноважень Верховної Ради України. Не викликає сумніву у Президента України і неконституційність положень частин третьої, четвертої цієї статті, тому що ці норми за юридичним змістом відтворюють норми частин третьої, четвертої статті 59 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік", які Конституційний Суд України визнав неконституційними (Рішення Конституційного Суду України від 17 березня 2004 року N 7-рп/2004 у справі про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів).

Водночас Президент України стверджує, що положення частини другої статті 78 Закону відповідають Конституції України (є конституційними), бо лише відтворюють зміст частини другої статті 95 Конституції України стосовно конкретного переліку витрат на безоплатне або пільгове матеріальне, побутове забезпечення, на яке згідно з законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, і не встановлюють розміру відповідних витрат чи їх обмежень.

Крім цього, Президент України зазначає, що у конституційному поданні не вказано, які саме положення і яких саме законів, названих у статті 80 Закону, не відповідають Конституції України, та не наведено правового обгрунтування їх неконституційності, що унеможливлює вичерпну правову оцінку питання, порушеного народними депутатами України. Що стосується клопотання про визнання неконституційною всієї статті 80 Закону, то конституційне подання в цій частині не відповідає вимогам пункту 4 частини другої статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Голова Верховної Ради України у письмовому поясненні Конституційному Суду України підтримує позицію Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 47 Закону та невідповідності Конституції України (неконституційності) положень частин третьої, четвертої статті 78 Закону. Разом з тим вважає, що положення статті 44 Закону суперечать нормам Конституції України про визнання України соціальною державою (стаття 1) і недопустимість звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів (частина третя статті 22), оскільки зменшують розмір щорічної разової допомоги ветеранам війни, яка їм надається згідно з Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту". Тому їх можна визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).

У цьому поясненні також зазначається, що положення статті 80 Закону стосуються багатьох сфер правового регулювання, а предметом оцінки Конституційним Судом України на відповідність вимогам статей 19, 22, 46, 48, 64 Конституції України можуть бути тільки правила пунктів 5, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 17, 19, 24, 29, 40 частини першої, а також частини другої статті 80 Закону як такі, що поширюють свою дію на працівників освіти, науки, охорони здоров'я, культури, військовослужбовців та членів їхніх сімей.

При вирішенні питання, як стверджує Голова Верховної Ради України, щодо конституційності вказаних положень статті 80 Закону слід враховувати рівень середньомісячних доходів зазначених категорій населення (заробітної плати, інших матеріальних виплат, стипендій тощо). Якщо він нижчий від встановленого законодавством України прожиткового мінімуму, то ці положення можна вважати такими, що не відповідають Конституції України.

У листі Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України з питань, порушених у конституційних поданнях, зокрема, зазначено таке.

Відповідно до статті 95 Конституції України будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір та їх цільове спрямування визначаються виключно законом про Державний бюджет України. Згідно з частиною другою статті 4 Бюджетного кодексу України "при здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, цього Кодексу та закону про Державний бюджет України".

Кабінет Міністрів України зазначає, що при підготовці проекту Закону було дотримано принципів збалансованості та обгрунтованості формування показників Державного бюджету України, що відповідає вимогам статті 7 Бюджетного кодексу України. Це дало можливість у повному обсязі та у встановлений законодавством термін забезпечити виплату щорічної разової грошової допомоги ветеранам війни, забезпечити соціальну справедливість при наданні пільг працівникам бюджетних установ.

Крім цього, у листі Кабінету Міністрів України наголошується, що Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" внесено зміни до статті 80 Закону щодо відновлення надання пільг в частині безоплатного користування квартирою з опаленням та освітлення медичним, фармацевтичним, педагогічним працівникам, працівникам культури та пенсіонерам у сільській місцевості.

Отже, Кабінет Міністрів вважає, що положення статей 44, 47, 78, 80 Закону є такими, що відповідають Конституції України (є конституційними).

4. На пленарному засіданні Конституційного Суду України представники суб'єктів права на конституційні подання, Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України у своїх виступах підтримали обгрунтування відповідних позицій з питань, порушених у конституційних поданнях.

5. Вирішуючи питання щодо конституційності наведених у конституційних поданнях норм Закону, Конституційний Суд України виходить з такого.

Суб'єктами права на конституційне подання порушено клопотання про визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремих положень Закону, якими встановлено розміри виплати щорічної разової допомоги ветеранам війни (стаття 44), порядок стягнення Державним казначейством України бюджетних коштів (стаття 47), порядок надання та розміри пільг, компенсацій і гарантій, на які згідно з законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ (стаття 78), зупинено на 2004 рік дію положень деяких законодавчих актів України, а також визначено розмір і порядок реалізації норм окремих законів України (стаття 80).

В період підготовки матеріалів справи до розгляду Конституційним Судом України Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" від 17 червня 2004 року N 1801-IV (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., N 43-44, ст. 493), яким внесено зміни до статей 47, 78, 80 Закону.

Конституційний Суд України, розглянувши ці зміни, дійшов висновку, що в цілому положення Закону, які оспорюються на предмет їх відповідності Конституції України, в аспекті питань, порушених у конституційних поданнях, не змінилися. Далі положення статей 47, 78, 80 Закону розглядаються Конституційним Судом України в редакції Закону України від 17 червня 2004 року, за винятком положень частини сьомої статті 47, частини п'ятої статті 78, пунктів 37-1, 60 частини першої, частин третьої, четвертої статті 80 Закону, про які у конституційному поданні не йшлося.

Крім цього, відповідно до Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" з тексту Закону вилучено пункти 37, 42 частини першої статті 80, тобто ці положення втратили чинність.

6. Статтею 44 Закону встановлено, що у 2004 році виплата щорічної разової допомоги відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" здійснюється у таких розмірах: інвалідам війни I групи - 195 гривень, інвалідам війни II групи - 160 гривень, інвалідам війни III групи - 130 гривень, учасникам бойових дій - 120 гривень, особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, - 195 гривень, членам сімей загиблих та дружинам (чоловікам) померлих учасників бойових дій і учасників війни, визнаних за життя інвалідами, - 65 гривень.

Статтею 78 Закону встановлено:

- витрати на безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення, на яке згідно з законами України мають право окремі категорії працівників, здійснюються за рахунок і в межах бюджетних асигнувань на утримання цих бюджетних установ. До таких витрат належать: забезпечення форменим одягом, речовим майном, службовим обмундируванням; забезпечення безоплатною медичною допомогою; надання санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення; надання жилого приміщення або виплата грошової компенсації за піднайом (найом) жилого приміщення; знижка плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія); безоплатний проїзд і перевезення багажу; безоплатне встановлення квартирної охоронної сигналізації і користування нею (частина друга);

- пільги, компенсації і гарантії, на які згідно з законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, щодо знижки плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія), безоплатний проїзд всіма видами міського пасажирського транспорту (за винятком таксі) та автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів надаються у разі, якщо грошові доходи цих працівників менше величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина третя);

- розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом з грошовими доходами зазначених працівників не повинен перевищувати величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина четверта).

Згідно з Конституцією України Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3); кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується (частина перша статті 43); кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48).

Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, оскільки для значної кількості громадян України пільги, компенсації і гарантії, право на які передбачено чинним законодавством, є додатком до основних джерел існування, необхідною складовою конституційного права на забезпечення достатнього життєвого рівня (стаття 48 Конституції України, який принаймні не може бути нижчим від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частина третя статті 46 Конституції України), то звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за статтею 22 Конституції України не допускається. Зупинення його дії можливе за умови введення відповідно до пункту 31 частини першої статті 85, пункту 19 частини першої статті 92 Конституції України надзвичайного стану (стаття 64 Конституції України) (Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій).

Однак практика ревізування пільг, компенсацій і гарантій триває.

Зокрема, на підставі частини п'ятої статті 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" щорічно, до 5 травня, інвалідам війни повинна виплачуватися разова грошова допомога у розмірах: інвалідам I групи - десять мінімальних пенсій за віком; II групи - вісім мінімальних пенсій за віком; III групи - сім мінімальних пенсій за віком. Проте статтею 44 Закону розміри такої допомоги зменшено.

Це суперечить вимогам статті 2 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", згідно з якою права та пільги для ветеранів війни і членів їх сімей, встановлені раніше законодавством України і законодавством колишнього Союзу РСР, не можуть бути скасовані без їх рівноцінної заміни (частина друга); нормативні акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які обмежують права і пільги ветеранів війни, передбачені цим Законом, є недійсними (частина третя).

За Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" ветеранами війни є особи, які брали участь у захисті Батьківщини чи в бойових діях на території інших держав (частина перша статті 4).

Розділ II цього Закону визначає поняття і зміст статусу ветеранів війни (учасники бойових дій, інваліди війни, учасники війни) та осіб, на яких поширюється дія його положень. Це колишні військовослужбовці та особи вільнонайманого складу військових формувань, працівники правоохоронних органів, які безпосередньо брали участь у виконанні бойових завдань по захисту Батьківщини у складі військових підрозділів, з'єднань, об'єднань усіх видів і родів військ діючої армії (флоту), у партизанських загонах і підпіллі та інших формуваннях як у воєнний, так і в мирний час, виконували інші обов'язки військової служби та тилового забезпечення, пов'язані з необхідністю захисту Батьківщини, у тому числі з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, ядерних аварій, ядерних випробувань, з участю у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, іншим ураженням ядерними матеріалами. В окремих випадках дія зазначеного Закону поширюється на членів сімей перелічених осіб.

Зважаючи на викладене та враховуючи, що згідно з Конституцією України захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України є обов'язком громадян України (частина перша статті 65), Конституційний Суд України дійшов висновку, що на осіб, які за Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" належать до ветеранів війни, повинні поширюватися гарантії державного соціального захисту відповідно до положень частини п'ятої статті 17 Конституції України.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання щодо конституційності положень законів України про Державний бюджет України в частині обмеження пільг, компенсацій і гарантій, на які відповідно до чинного законодавства мають право окремі категорії працівників бюджетних установ. Відповідно до Бюджетного кодексу України до таких установ належать орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів (пункт 6 статті 2).