Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича - доповідача,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 1, частини першої статті 7, статей 8, 9, 10, частини четвертої статті 14, статті 17, частини першої статті 20, частини третьої статті 29 Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року N 1789-XII (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 53, ст. 793) із наступними змінами.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 46 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність тверджень щодо неконституційності зазначених положень Закону України "Про прокуратуру".

Заслухавши суддю-доповідача Бринцева В.Д. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 46 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон).

Як наголошено в конституційному поданні, прокуратура України після прийняття Конституції України, в якій міститься вичерпний перелік повноважень прокуратури України, продовжує виконувати й інші функції, не визначені Конституцією України. Оскільки значну кількість норм Закону, як стверджують народні депутати України, не приведено у відповідність до норм чинної Конституції України, то прокуратура України залишається не реформованою згідно з її конституційними повноваженнями.

Автори клопотання порушують питання про визнання неконституційними таких положень Закону:

- статті 1 в частині визначення поняття прокурорського нагляду за додержанням законів в Україні;

- частини першої статті 7 щодо заборони втручання органів державної влади, посадових осіб, засобів масової інформації у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів;

- статті 8, якою встановлена обов'язковість виконання вимог прокурора для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян;

- статті 9 в частині права прокурора брати участь у засіданнях органів державної влади і управління;

- статті 10 щодо координації Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами діяльності по боротьбі із злочинністю та їх повноважень у здійсненні такої координації;

- частини четвертої статті 14, якою визначено повноваження Генеральної прокуратури України щодо розроблення системи та методики єдиного обліку і статистичної звітності про злочинність, розкриття і розслідування злочинів;

- статті 17 стосовно провадження попереднього слідства у кримінальних справах слідчими прокуратури та наявності посад слідчих у Генеральній прокуратурі України, прокуратурі Автономної Республіки Крим, прокуратурах областей, міст та інших прирівняних до них прокуратурах;

- частини першої статті 20 щодо повноважень прокурора під час здійснення прокурорського нагляду;

- частини третьої статті 29 стосовно вжиття прокурором заходів щодо узгодження дій правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю.

Посилаючись на статті 121, 123 Конституції України, народні депутати України зазначають, що наведені положення Закону встановлюють повноваження прокуратури України, які не узгоджуються з Основним Законом України.

2. Свої позиції щодо порушених у конституційному поданні питань висловили Голова Верховної Ради України, Генеральна прокуратура України, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Національна академія прокуратури України.

3. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вичерпний перелік конституційних функцій прокуратури як єдиної системи органів держави наведено у статті 121 Конституції України, а організація і порядок її діяльності згідно зі статтею 123 Конституції України визначаються як Законом, так і іншими законодавчими актами.

4. Суб'єкт права на конституційне подання неконституційність положень статті 17 Закону, якими передбачена функція попереднього слідства в органах прокуратури і наявність у відповідних структурах посад слідчих, обґрунтовує тим, що прокуратура України перевищує надані їй Конституцією України повноваження діяльністю в органах прокуратури підпорядкованих прокурорам слідчих підрозділів і слідчих, які є працівниками, підлеглими прокуророві. Народні депутати України зазначають також, що на даний час система досудового слідства сформована і визначена Кримінально-процесуальним кодексом України.

Однак системний аналіз чинного законодавства, що унормовує діяльність слідчих підрозділів в органах, на які покладено функцію розслідування кримінальних злочинів, свідчить про незавершеність процесу створення системи досудового слідства і реформування органів розслідування кримінальних злочинів.

За цих умов, на час перехідного періоду, є підстави застосовувати як конституційну основу для законодавчого унормування діяльності слідчих прокуратури, передбаченої статтею 17 Закону, положення пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, згідно з яким прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію попереднього слідства - до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Наведена конституційна норма не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, вона захищає та відображає цінності, закладені в Конституції України. Тому на час її дії положення статті 17 Закону є конституційними.

5. Обґрунтовуючи неконституційність інших положень Закону (статті 1, частини першої статті 7, статей 8, 9, 10, частини четвертої статті 14, частини першої статті 20, частини третьої статті 29), народні депутати України зазначають, що відповідно до оспорюваних норм "прокуратура стає надвладою, що є дуже небезпечним для розвитку демократичної держави".

Піддаючи сумніву приписи Закону, які додатково до пунктів 3, 5 статті 121 Конституції України регламентують здійснення прокуратурою функції нагляду, суб'єкт права на конституційне подання посилається також на їх невідповідність спеціальній Резолюції N 1244 (2001) Парламентської Асамблеї Ради Європи, рекомендаціям Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) та піддає критиці недосконалість викладення оспорюваних норм Закону, вважаючи їх такими з погляду законодавчої техніки і у зв'язку з відсутністю в них додаткового обґрунтування. Народні депутати України вважають також, що прокуратура замість координації фактично здійснює керівництво правоохоронними органами.

Відповідно до пункту 4 частини другої статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України" у конституційному поданні повинне бути наведене правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта чи окремих його положень. Таким чином, предметом розгляду Конституційного Суду України може бути конституційне подання, в якому не лише стверджується про неконституційність законів, а й викладаються аргументи на підтвердження цього факту (частина перша статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України") .

Проте суб'єкт права на конституційне подання не навів правового обґрунтування оспорюваних положень.

Отже, відсутність обґрунтування невідповідності правового акта чи окремих його положень Конституції України згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" є підставою для відмови у відкритті конституційного провадження.

Виявлення таких підстав уже під час розгляду справи у наступних стадіях зумовлює припинення провадження у пленарному засіданні Конституційного Суду України.

6. У конституційному поданні також наголошується, що "реалізація Перехідних положень стосовно прокуратури упродовж 11 років не здійснена, чого взагалі не має бути у правовій державі". Поділяючи стурбованість народних депутатів України, Конституційний Суд України звертає увагу Верховної Ради України на необхідність законодавчої реалізації пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 13, 39, пунктом 2 статті 45, статтями 51, 52, 71, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", пунктом 1 параграфа 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення статті 17 Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року N 1789-XII на час дії пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України щодо продовження виконання прокуратурою відповідно до чинних законів функції попереднього слідства до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

2. Припинити конституційне провадження у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 1, частини першої статті 7, статей 8, 9, 10, частини четвертої статті 14, частини першої статті 20, частини третьої статті 29 Закону України "Про прокуратуру" на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

3. Звернути увагу Верховної Ради України на необхідність законодавчої реалізації положень пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Рішенням від 10 вересня 2008 року N 15-рп/2008 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав конституційними положення статті 17 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон). Стосовно інших оспорюваних положень Закону Конституційний Суд України припинив конституційне провадження на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

Погоджуючись з наявністю формалізованих підстав для припинення провадження у справі щодо більшості оспорюваних положень Закону, слід зазначити, що з метою усунення проблем правозастосовної практики Конституційний Суд України міг би вдатися і до більш детального, всебічного, суто правового аналізу цих положень.

Аналіз конституційних засад діяльності прокуратури у зіставленні з наведеними у конституційному поданні положеннями Закону, а також міжнародно-правовими актами, системним тлумаченням функцій і повноважень прокуратури та правових механізмів їх реалізації, детально унормованих не лише галузевим законом, а й кримінально-процесуальним законодавством, дає підстави для таких висновків.

1. Конституція України встановила основи організації та функціонування прокуратури України. Регулювання її діяльності в окремому розділі VII Конституції України свідчить, що виконання покладених на неї функцій є самостійним видом державної діяльності. Прокуратура - організаційно незалежна державно-правова інституція, яка виконує особливі, властиві тільки їй функції, взаємодіє з усіма гілками державної влади і є важливим елементом у забезпеченні балансу між ними.

Статтею 121 Конституції України визначено, що прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Відповідно до пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України (далі - Перехідні положення) прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

З огляду на ці конституційні приписи завдання прокуратури України полягає в забезпеченні захисту від протиправних посягань на суспільний та державний лад, на права і свободи людини і громадянина, а також основи демократичного устрою суспільства легітимними засобами і методами. Її діяльність ґрунтується на Конституції України, законах України та інших нормативно-правових актах.

Статтею 123 Конституції України передбачено, що організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року.

З метою приведення окремих положень цього Закону у відповідність із Конституцією України внесено ряд змін до нього, зокрема у зв'язку із закінченням дії Перехідних положень стосовно існуючого порядку арешту, тримання під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи (пункт 13 Перехідних положень Конституції України) , Верховна Рада України 12 липня 2001 року прийняла Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру", згідно з яким прокурор позбавлений права надання санкцій у зазначених випадках. Відповідні повноваження прокуратури окреслені також Кримінально-процесуальним кодексом України, який протягом 2001 року зазнав деяких змін, зумовлених вимогами Конституції України, а також рекомендаціями Парламентської Асамблеї Ради Європи та інших міжнародних демократичних інституцій.

2. Порівняльний аналіз визначених конституційних засад і положень Закону, які оспорюються в конституційному поданні, вказує на те, що ці норми узгоджуються з відповідними положеннями статей 121, 123, пункту 9 Перехідних положень Основного Закону України.

При цьому слід враховувати, що Законом України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV (Відомості Верховної Ради України, 2005 р., N 2, ст. 44) статтю 121 Конституції України доповнено пунктом 5, яким фактично відновлено конституційне підґрунтя для більшості форм прокурорського нагляду. Разом з тим у повному обсязі діє пункт 9 Перехідних положень, тому що правових підстав вважати його таким, що вичерпав свою дію, немає. Таким чином забезпечуються конституційні засади прокурорського нагляду у більш широких межах, ніж це передбачено пунктами 3, 5 статті 121 Конституції України.

Оцінюючи оспорювані положення Закону, якими унормовано окремі функції та повноваження прокуратури, на відповідність Конституції України і міжнародно-правовим актам, визнаним в Україні, слід було б врахувати позицію Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія), викладену у висновку від 13-14 жовтня 2006 року стосовно необхідності посилення незалежності прокуратури України від політичного тиску та досягнення деполітизації прокуратури, із зауваженням, що "існуюча роль прокуратури щодо захисту прав людини і громадянина має бути покладена в майбутньому на інші органи або виконуватися особами самостійно, за допомогою адвокатів за їх власним вибором", а також Рекомендацію Парламентської Асамблеї Ради Європи N 1604 (2003), у якій зазначена роль прокурора у забезпеченні охорони законності, захисті від кримінальних порушень прав та свобод громадян, здійсненні "нагляду за функціонуванням органів, відповідальних за розслідування та судове переслідування правопорушень".

3. Порушуючи питання щодо неконституційності статті 1, частини першої статті 20 Закону, суб'єкт права на конституційне подання обґрунтовує свою позицію тим, що надані прокуратурі повноваження є занадто широкими і значно перевищують ті, що встановлені статтею 121 Конституції України.

Однак зазначені норми Закону, які передбачають здійснення прокурорського нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів, чітко визначають межі повноважень прокурора. Після прийняття в 1996 році Конституції України Верховна Рада України внесла необхідні зміни та доповнення до Закону. Зокрема, замість вищого нагляду введено поняття прокурорського нагляду, змінено порядок проведення прокурорських перевірок, отримання документів та матеріалів, інформації, яка містить банківську таємницю тощо.

Отже, по суті, за прокуратурою збереглася функція нагляду за додержанням і застосуванням законів, але в межах, встановлених конституційними нормами (у тому числі й Перехідними положеннями) , а відтак немає підстав вважати, що положення статті 1, частини першої статті 20 Закону суперечать Конституції України.

4. Народні депутати України наголошують, що положення частини першої статті 7 Закону щодо заборони втручання засобів масової інформації у діяльність прокуратури стосовно нагляду за додержанням законів не відповідає Конституції України, оскільки це порушує свободу надання інформації у справах, які розглядаються прокуратурою.

Слід зазначити, що наведена норма Закону є запорукою гарантії незалежності прокуратури. Прозорість та відкритість у діяльності прокуратури забезпечується також положеннями пункту 5 статті 6 Закону, які визначають, що органи прокуратури діють гласно, інформують органи державної влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення. Принцип гласності у роботі органів прокуратури передбачає широку співпрацю з державними та громадськими формуваннями, а також засобами масової інформації. Проте це не означає, що вони мають втручатися в діяльність органів прокуратури.