Другий сенат Конституційного Суду України у складі:

Мойсик Володимир Романович (голова засідання),

Городовенко Віктор Валентинович,

Лемак Василь Васильович,

Первомайський Олег Олексійович (доповідач),

Різник Сергій Васильович,

Юровська Галина Валентинівна,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Панченка Богдана Миколайовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 9 частини першої статті 51, підпункту 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (Відомості Верховної Ради України, 2015 р., № 2-3, ст. 12) зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Первомайського О.О. та дослідивши матеріали справи, зокрема позиції, що їх висловили: Голова Верховної Ради України Стефанчук Р.О., директор Тренінгового центру прокурорів України Отраднова О.О., науковці: Донецького національного університету імені Василя Стуса - доктор юридичних наук, професор Амелічева Л.П., Хмельницького університету управління та права імені Леоніда Юзькова - кандидат юридичних наук Присяжна А.В.,

Конституційний Суд України

1. Панченко Б.М. звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням перевірити на відповідність частині третій статті 22, частині першій статті 32, частинам першій, шостій статті 43, частині першій статті 58 Конституції України (конституційність) пункт 9 частини першої статті 51, підпункт 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами (далі - Закон № 1697).

1.1. За пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697 прокурора звільняють з посади у разі "ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури".

1.2. Згідно з підпунктом 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697:

"1) прокурорами місцевих прокуратур призначаються:

а) особи, які не мають досвіду роботи в органах прокуратури, - за умови успішного проходження ними тестування та подальшого стажування строком до одного року. На таких осіб поширюються вимоги частин першої та п'ятої статті 27 цього Закону, крім вимоги щодо наявності стажу роботи в галузі права;

б) особи, які мають досвід прокурорської діяльності, проте на день набрання чинності цим Законом не працюють в органах прокуратури, - за умови успішного проходження ними тестування;

в) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, - за умови успішного проходження ними тестування.

Проведення тестування, стажування здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором України".

2. Зі змісту конституційної скарги та долучених до неї матеріалів убачається таке.

2.1. Генеральний прокурор України наказом від 23 вересня 2015 року № 80ш (далі - Наказ № 80ш) уніс зміни до структури та штатного розпису прокуратури Запорізької області у спосіб "виключення штатних розписів усіх міських, районних, районних у містах та міжрайонних прокуратур, зокрема і прокуратури Ленінського району м. Запоріжжя, та включення штатних розписів Бердянської, Енергодарської, Мелітопольської, Токмацької місцевих прокуратур, Запорізьких місцевих прокуратур № 1, № 2, № 3 з відповідною кількістю штатних одиниць для кожної прокуратури. Територіальна юрисдикція Запорізької місцевої прокуратури № 3 поширюється, зокрема, на Ленінський район м. Запоріжжя".

Прокурор Запорізької області наказом від 14 грудня 2015 року № 473к (далі - Наказ № 473к) через непроходження тестування звільнив Панченка Б.М. із займаної посади та з органів прокуратури Запорізької області у зв'язку зі скороченням штату працівників відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - Кодекс) та на підставі Наказу № 80ш.

2.2. У лютому 2016 року Панченко Б.М. звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до прокуратури Запорізької області про визнання протиправним звільнення його з посади та про скасування Наказу № 473к, а також про поновлення на рівнозначній посаді прокурора Запорізької місцевої прокуратури № 3 з 15 грудня 2015 року та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період із 15 грудня 2015 року до дня ухвалення судом рішення.

Запорізький окружний адміністративний суд постановою від 3 червня 2016 року, залишеною без зміни ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року, відмовив Панченку Б.М. у задоволенні його позову.

Верховний Суд постановою від 3 червня 2020 року скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу передав на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.

2.3. За результатами нового розгляду справи Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 28 жовтня 2020 року відмовив у задоволенні позовних вимог Панченка Б.М.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 22 липня 2021 року скасував рішення суду першої інстанції та частково задовольнив позов Панченка Б.М., а саме ухвалив: визнати протиправним та скасувати Наказ № 473 к; поновити Панченка Б.М. на рівнозначній посаді прокурора Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя з 15 грудня 2015 року; стягнути на користь Панченка Б.М. середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 15 грудня 2015 року до 22 липня 2021 року, а також відшкодувати йому моральну шкоду.

Верховний Суд постановою від 13 квітня 2023 року скасував постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 липня 2021 року та рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 жовтня 2020 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування Наказу № 473к та ухвалив у цій частині нове рішення, в якому визнав протиправним та скасував Наказ № 473 к в частині формулювання підстав звільнення Панченка Б.М. "у зв'язку зі скороченням штату працівників" (пункт 1 статті 40 Кодексу) та зобов'язав Запорізьку обласну прокуратуру внести зміни до Наказу № 473к, зазначивши підставою звільнення Панченка Б.М. "зміни в організації виробництва і праці відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України", решту рішення залишив без зміни.

2.4. Обґрунтовуючи неконституційність пункту 9 частини першої статті 51, підпункту 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697, суб'єкт права на конституційну скаргу твердить, що застосування судами оспорюваних приписів Закону № 1697 призвело до порушення його права на працю, права на захист від незаконного звільнення, а також права на повагу до приватного життя.

Панченко Б.М. вважає, що законодавче розширення приписами пункту 9 частини першої статті 51, підпункту 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697 переліку підстав для звільнення прокурора із посади призвело до безпідставного перешкоджання виконанню ним функцій прокурора, звузило його права та порушило конституційно встановлений принцип незворотності дії закону в часі.

2.5. Голова Верховної Ради України у наданій інформації стосовно конституційної скарги Панченка Б.М. повідомив таке:

- "вдосконалення особливостей застосування окремих положень Закону № 1697-VІІ, запроваджене з прийняття Закону № 578-VІІІ, було зумовлено необхідністю реалізаціїпрозорої процедури формування прокурорського корпусу, створення розгалуженої системи органів прокурорського самоврядування тощо";

- "врегулювавши законом окремі питання щодо особливих підстав звільненняпрокурорів у розділі XIII "Перехідні положення" Закону № 1697-VІІ, Верховна Рада України діяла в межах своїх повноважень та на підставі статей 43, 85, 92 Конституції України".

2.6. Директор тренінгового центру прокурорів України висловив позицію, за якою:

- "мета ухвалення Закону № 1697-VІІ (зі змінами, внесених Законом № 578-VІІІ) є легітимною й обумовлена суспільним інтересом у реформуванні системи органів прокуратури в частині забезпечення функціонування професійної прокуратури з високими стандартами професійної компетенції прокурорів, що повністю відповідає європейським стандартам та найкращим практикам";

- "що стосується пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VІІ, то дана норма не звузила зміст існуючих прав та свобод прокурорів, адже стосувалась виключно повноважень власника або уповноваженого ним органу на звільнення у зв'язку з реорганізацією, при цьому чітко визначено, що прокурор звільняється з посади у разі виникнення обставин ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому він обіймає посаду".

3. За статтею 151-1 Основного Закону України Конституційний Суд України розв'язує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України (перше речення частини першої).

Згідно із Законом України "Про Конституційний Суд України" сенат Конституційного Суду України закриває конституційне провадження у справі, якщо під час пленарного засідання будуть виявлені підстави для цього (частина четверта статті 63); за статтею 62 цього закону такою підставою є неприйнятність конституційної скарги (пункт 4).

3.1. Панченко Б.М. порушив перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 9 частини першої статті 51 та підпункту 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697.

Дослідивши зміст конституційної скарги та матеріали справи, Конституційний Суд України встановив, що Верховний Суд у постанові від 13 квітня 2023 року, що є остаточним судовим рішенням у справі суб'єкта права на конституційну скаргу, застосував пункт 9 частини першої статті 51 та підпункт "в" підпункту 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697. Приписи підпунктів "а", "б" та абзацу п'ятого підпункту 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697 у судовому рішенні не було застосовано.

Отже, предметом конституційного контролю у цьому конституційному провадженні є пункт 9 частини першої статті 51, підпункт "в" підпункту 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697.

Конституційне провадження в частині щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпунктів "а", "б" та абзацу п'ятого підпункту 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697 підлягає закриттю за пунктом 4 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" -неприйнятність конституційної скарги.

4. Розв'язуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 9 частини першої статті 51, підпункту "в" підпункту 1 пункту 5-1 розділу XIII "Перехідні положення" Закону № 1697, Конституційний Суд України виходить із такого.

4.1. За Конституцією України в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (стаття 8); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

В Україні згідно зі статтею 131-1 Основного Закону України діє прокуратура, яка здійснює підтримання публічного обвинувачення в суді, організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша); організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

4.2. Конституційний Суд України у своїх рішеннях сформулював низку юридичних позицій, що є застосовними й у цій справі, а саме:

- "незалежність прокурорів не є прерогативою або наданим привілеєм, а є гарантією справедливого, неупередженого та ефективного здійснення ними своїх повноважень (своєї діяльності)" (абзац четвертий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2020 року № 6-р/2020);

- "за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя. На це вказує, зокрема, стаття 131-1 Конституції України"; "те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131)" [третє, четверте речення абзацу першого, друге речення абзацу другого підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020];

- "звільнення прокурора з посади можливе лише за наявності правомірних підстав, визначених законом, що регулює його статус" [перше речення абзацу п'ятого підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 2 жовтня 2024 року № 9-р(І)/2024].

4.3. Участь України у діяльності Ради Європи покладає на неї як на державу -учасника передусім зобов'язання із визнання загальноєвропейських цінностей -правдивої демократії, верховенства права (правовладдя), та додержання людських прав, що їх покладено в основу сучасного європейського конституційного правопорядку.

Україна співпрацює з Радою Європи з питань проведення низки внутрішніх реформ та для забезпечення практичної підтримки з боку Ради Європи застосовує всі наявні засоби та інструменти, насамперед практику Європейського суду з прав людини й експертний потенціал Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеційська Комісія).

4.4. Європейський суд з прав людини у рішенні в справі Stoianoglo v. the Republic of Moldova від 24 жовтня 2023 року (заява № 19371/22) вказав, що "відповідно до статті 6 не тільки судді, а й прокурори мають бути незалежними. З огляду на це прокурори також мають бути захищені від свавільного втручання органів державної влади у виконання ними своїх функцій" (§ 38).

4.5. Венеційська Комісія у Доповіді про європейські стандарти щодо незалежності судової системи (частина II, служба звинувачення), ухваленій на її 85-му пленарному засіданні 17-18 грудня 2010 року [CDL-AD(2010)040], щодо ролі прокурорів зазначала таке: "Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів" (§ 19).

Вибір Україною того, щоб прокуратура стала частиною системи правосуддя, заздалегідь отримав схвальну оцінку у Висновку щодо законопроєкту про конституційні зміни стосовно прокуратури, ухваленому Венеційською Комісією на її 68-му пленарному засіданні 13-14 жовтня 2006 року [CDL-AD(2006)029, § 13]. Безсторонність та незалежність прокурорів і суддів слугує основною гарантією проти політичного зловживання [Доповідь про зв'язок між політичною та кримінальною урядовою відповідальністю, ухвалена Венеційською Комісією на її 94-му пленарному засіданні 8-9 березня 2023 року, CDL-AD(2013)001, § 86].

4.6. Відповідно до пункту 5 Рекомендації Rec(2000)19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо функцій прокуратури в системі кримінального правосуддя, ухваленій на 724-му засіданні 6 жовтня 2000 року, держава повинна вжити заходів, щоби "кар'єра прокурорів, їхнє підвищення в посаді і переміщення на посадах здійснювалися відповідно до таких відомих і об'єктивних критеріїв, як компетентність і досвід роботи" (підпункт,,b"); "переміщення на посадах прокурорів могло також диктуватися службовою потребою" (підпункт,,с"); "забезпечення прокурорам прийнятних умов служби, а саме: винагороду, строк перебування на посаді та, відповідно до їх значущої ролі, пенсію та відповідний вік виходу на пенсію, було визначено приписами права" (підпункт "d").

4.7. У Бордоській декларації "Судді та прокурори в демократичному суспільстві", що її 8 грудня 2009 року ухвалили спільно Консультативна рада європейських суддів [Висновок № 12(2009)] і Консультативна рада європейських прокурорів [Висновок № 4(2009)], зокрема, зазначено: "Статус прокурорів має бути гарантовано приписами права якомога вищого рівня, подібно до того, як це здійснено стосовно суддів" (§ 6); "для забезпечення незалежного статусу прокурорів потрібне дотримання деяких мінімальних вимог, зокрема: щоб їх позиція та діяльність не були предметом впливу чи втручання з боку будь-якого джерела ззовні самої прокурорської служби; щоб їх призначення, просування по службі, гарантії перебування на посаді, включно з можливістю переведення, здійснювалися лише на підставі закону або за їхньою згодою, а умови оплати праці забезпечувалися законом" (§ 8).

4.8. Консультативна рада європейських прокурорів 23 листопада 2018 року затвердила Висновок "Незалежність, підзвітність та етика прокурорів" № 13(2018) [далі - Висновок № 13(2018) КРЄП], що є доволі значущим для розуміння ролі та місця прокурорів у механізмі захисту людських та громадянських прав і свобод, у якому зазначено, зокрема, таке:

- важливою є практика Європейського суду з прав людини останніх років щодо незалежності прокурорів, незважаючи на те, чи вважають їх судовими органами; прокурора, який скеровує і контролює першу фазу кримінального провадження, слід вважати "передовим вартовим прав людини", і ця важлива роль повинна бути відтворена протягом усього процесу (пункт 7);

- у своїх системах адміністративної та ієрархічної організації держави-члени повинні забезпечити, щоб прокурори мали всі гарантії, зокрема, потрібні для незалежності з огляду на статус (пункт 8);

- з урахуванням близькості й взаємодоповнювального характеру місій суддів і прокурорів, а також вимог щодо їхнього статусу та умов служби прокурори повинні мати гарантії, аналогічні гарантіям суддів (пункт 14);

- "незалежність" означає, що не повинно бути незаконного втручання у виконання прокурорами своїх обов'язків для забезпечення повного дотримання та застосування закону та принципу верховенства права, і що вони також не повинні зазнавати будь-якого політичного тиску або незаконного впливу будь-якого характеру (пункт 15);

- статус і незалежність прокурорів повинні бути чітко встановлені й гарантовані законом (третє речення пункту 23).

5. Організація і діяльність прокуратури мають бути внормовані виключно законом (пункт 14 частини першої статті 92, частина друга статті 131-1 Конституції України).

За частиною третьою статті 131-1 Конституції України прокуратуру в Україні очолює Генеральний прокурор.

5.1. Оцінюючи на відповідність Конституції України пункт 9 частини першої статті 51 Закону № 1697, Конституційний Суд України насамперед керується тим, що з 30 вересня 2016 року [із дня набуття чинності змінами, що були внесені до Конституції України Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VІІІ (далі - Закон № 1401)] прокуратура стала складником системи правосуддя, а статус та функції прокурорів обумовлено потребами їх участі в реалізації правосуддя - додержання прав і свобод людини і громадянина як на стадії досудового розслідування, так І в межах судових проваджень у кримінальному та інших видах судочинства.