Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича - суддя-доповідач,

за участю представників суб'єктів права на конституційне подання - Онопенка Василя Васильовича, народного депутата України, Ісаковича Сергія Володимировича, представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Ємця Івана Григоровича, радника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; представників Верховної Ради України - Хари Василя Георгійовича, народного депутата України, голови підкомітету Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та праці, Селіванова Анатолія Олександровича, Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України, а також залучених Конституційним Судом України до участі у розгляді справи: представника Президента України - Носова Владислава Васильовича, Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України, представника Міністерства юстиції України - Єфіменка Леоніда Васильовича, заступника Міністра юстиції України, та свідка - Волинця Михайла Яковича, голови Конфедерації вільних профспілок України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями народних депутатів України та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статей 8, 11, 16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" від 15 вересня 1999 року N 1045-XIV (Відомості Верховної Ради України, 1999 р., N 45, ст. 397).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39 і 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційне подання 183 народних депутатів України щодо конституційності статей 8, 11, 16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" та конституційне подання Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо конституційності статей 11, 16 зазначеного Закону, за якими було відкрито конституційні провадження у справах. Згідно зі статтею 58 Закону України "Про Конституційний Суд України" ухвалою Колегії суддів Конституційного Суду України з конституційних подань ці провадження було об'єднано в одне конституційне провадження у справі за конституційними поданнями народних депутатів України та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статей 8, 11, 16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності".

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо відповідності Конституції України (конституційності) статей 8, 11 і 16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності".

Заслухавши суддю-доповідача Яценка С.С., пояснення Онопенка В.В., Ісаковича С.В., Селіванова А.О., Хари В.Г., Носова В.В., Єфіменка Л.В., Волинця М.Я. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1.1. Суб'єкти права на конституційне подання - народні депутати України та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини - вважають, що статті 11, 16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" суперечать частині третій статті 36 Конституції України, що містить положення про утворення професійних спілок без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів.

Народні депутати України, крім того, посилаються на те, що стаття 11 Закону щодо статусу професійних спілок та стаття 8 щодо статусу об'єднань профспілок суперечать статті 22 Конституції України, оскільки погіршують існуюче становище профспілок та їх об'єднань в частині необхідності підтвердження свого статусу при легалізації.

Як зазначається в конституційних поданнях, із змісту статті 16 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" випливає, що профспілка вважається створеною лише з моменту її реєстрації у відповідних державних органах; це положення ставить створення профспілки та її подальше існування в залежність від реєструючого органу.

Суб'єкти права на конституційне подання також стверджують, що положення статей 11, 16 Закону суперечать вимогам Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права та Конвенції Міжнародної організації праці N 87 про свободу асоціації і захист права на організацію.

1.2. У письмових поясненнях Голова Верховної Ради України заперечує проти наведеного обгрунтування невідповідності Конституції України названих статей Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" та зазначає, що твердження про неконституційність статей 8, 11 Закону є неаргументованими, а стаття 16 "ні безпосередньо, ні по суті не містить вимоги попереднього дозволу на створення профспілки і не обмежує прав її членів".

2.1. Відповідно до пункту 11 частини першої статті 92 Конституції України засади утворення об'єднань громадян визначаються законом.

Частина перша статті 36 Конституції України гарантує право громадян України на свободу об'єднання, зокрема, у громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення економічних, соціальних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. Згідно з частиною третьою цієї статті професійні спілки є громадськими організаціями, що об'єднують громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів.

Стаття 11 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" визначає, що профспілки можуть мати статус місцевих, обласних, регіональних, республіканських - Автономної Республіки Крим, всеукраїнських (частина перша), а також встановлює вимоги щодо ознак відповідного статусу (частини друга, третя, четверта, п'ята, шоста). Частина сьома цієї статті містить припис, згідно з яким всеукраїнські профспілки можуть без спеціального дозволу використовувати у своєму найменуванні слово "Україна" та похідні від нього.

Професійні спілки є громадськими організаціями, на що прямо вказано у частині третій статті 36 Конституції України. Закон України "Про об'єднання громадян" від 16 червня 1992 року поширює свою дію і на професійні спілки, хоча особливості правового регулювання діяльності профспілок визначаються Законом України про профспілки (частина четверта статті 1). Закон України "Про об'єднання громадян", як і передбачено більш пізнім законодавчим актом - Законом України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", є частиною законодавства про профспілки і застосовується до них, якщо інше не передбачено цим Законом (частини перша та третя статті 4).

У статті 9 Закону України "Про об'єднання громадян" встановлено, що об'єднання громадян України утворюються і діють із всеукраїнським, місцевим та міжнародним статусом. До місцевих належать об'єднання, діяльність яких поширюється на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону. Територія діяльності самостійно визначається об'єднанням громадян. Отже, види статусу професійних спілок, передбачені статтею 11 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", головно грунтуються на положеннях базового Закону України "Про об'єднання громадян".

Стаття 11 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" (далі - Закон) визначає статус профспілок (місцевих, обласних, регіональних, республіканських, всеукраїнських) за ознакою наявності організаційних ланок профспілки на певній території та залежно від того, яку частину членів профспілки, котрі працюють за даною професією чи фахом, вони об'єднують.

У статті 2 Закону зазначено, що "професійні спілки створюються з метою представництва, здійснення та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки". Обсяг прав профспілок щодо захисту інтересів працівників не ставиться у залежність від статусу профспілки, визначеного статтею 11 Закону. Це підтверджує і стаття 10 Закону: "Усі профспілки рівні перед законом і мають рівні права щодо захисту прав та інтересів членів профспілки". Названі положення узгоджуються з приписами частини третьої статті 36 Конституції України.

Статусом професійних спілок обумовлюється представництво відповідної профспілки на загальнонаціональному, регіональному, місцевому, галузевому рівнях при веденні консультацій, колективних переговорів щодо укладення угод, колективних договорів (на відповідному територіальному та галузевому рівнях), участь у роботі тристоронніх органів (Національна рада соціального партнерства), керування соціальним страхуванням тощо. Положення статті 11 Закону в цілому узгоджуються з чинними законодавчими актами, що передбачають конкретні повноваження профспілок та їх об'єднань, такими, як Закон України "Про колективні договори і угоди", Закон України "Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)".

Згідно зі статтею 3 Закону України "Про колективні договори і угоди" стороною генеральної угоди (що укладається на державному рівні) виступають професійні спілки, які об'єдналися для ведення колективних переговорів і укладення генеральної угоди; стороною угоди на галузевому рівні є профспілки чи об'єднання профспілок або інших представницьких організацій трудящих, які мають відповідні повноваження, достатні для ведення переговорів, укладення угоди та реалізації її норм на більшості підприємств, що входять в сферу їх дії; угода на регіональному рівні укладається об'єднаннями профспілок чи іншими уповноваженими трудовими колективами органами; колективний договір на підприємстві, в установі, організації укладається однією або кількома профспілковими чи іншими уповноваженими на представництво трудовим колективом органами, а у разі відсутності таких органів - представниками трудящих, обраними і уповноваженими трудовим колективом. Отже, представницький характер профспілок та їх об'єднань зумовлений не стільки їхнім формальним статусом, який законодавець визначив виходячи насамперед з територіальної сфери їх діяльності, скільки повноваженнями, наданими їм трудовими колективами підприємств, установ і організацій, та взаємодією між самими профспілками.

Суспільні відносини за участю профспілок регулюються законодавством тією мірою, в якій це необхідно для забезпечення представництва і захисту інтересів трудівників, успішного функціонування профспілок. Саме по собі визначення видів статусу професійних спілок у статті 11 Закону є правомірним в контексті визнання державою правосуб'єктності цих громадських організацій. Доцільність такого законодавчого врегулювання статусу профспілок та їх об'єднань, як це передбачено статтею 11 Закону, не вирішується Конституційним Судом України.

2.2. Водночас Конституційний Суд України дійшов висновку, що окремі положення статті 11 Закону обмежують право громадян на свободу об'єднання, закріплене у частині першій статті 36 Конституції України.

Частина друга статті 11 Закону визначає, що статус місцевих мають профспілки, до складу яких входять не менше трьох первинних організацій, що діють на підприємствах, в установах або організаціях однієї адміністративно-територіальної одиниці (міста, району, села), чи об'єднують не менше 9 членів профспілки, які працюють на різних підприємствах, в установах або організаціях. Кожна з наведених вимог створює обмеження в реалізації права громадян на свободу об'єднання в професійну спілку, оскільки вимагається наявність членів профспілки на кількох підприємствах, в установах, організаціях або принаймні трьох організаційних ланок ("первинних організацій") на одному підприємстві, в установі чи організації, а таких у конкретному населеному пункті чи на підприємстві, в установі, організації може і не бути. Рівночасно може бути обмеженим і право на свободу об'єднання у профспілку, що її мають створити "на основі вільного вибору їх членів" (частина третя статті 36 Конституції України) за родом професійної діяльності, якщо певна професія представлена, приміром, тільки на одному підприємстві, в установі чи організації, розташованому в місті, районі чи селі. Крім того, редакція частини другої статті 11 Закону ставить під сумнів статус місцевих профспілок на рівні районів у містах та селищ, що також складають систему адміністративно-територіального устрою України (частина перша статті 133 Конституції України).

Як зазначалося вище, частина перша статті 11 Закону встановлює, що профспілки можуть мати статус від всеукраїнського до місцевого (останній є найнижчим за територіальним критерієм).

Частина друга статті 11 Закону виключає об'єднання громадян у професійні спілки зі статусом місцевих на одному підприємстві, в установі чи організації, залишаючи для них тільки можливість входження разом з іншими як організаційних ланок в існуючу професійну спілку з відповідним статусом або утворення такої. З аналізу цієї частини статті 11 та інших норм Закону випливає, що такі профспілкові організації (стаття 37) існують в якості організаційних ланок профспілок (абзаци третій і четвертий статті 1, частина одинадцята статті 16), а саме "первинних організацій, що діють на підприємствах, в установах або організаціях" (частина друга статті 11). Ці організації не можуть мати визначеного статтею 11 Закону статусу професійної спілки, тобто самоврядної громадської організації, що набуває статусу юридичної особи, зареєструвавшись у порядку, встановленому частинами другою, третьою, четвертою, п'ятою, шостою статті 16. Організаційні ж ланки профспілок набувають статусу юридичної особи на підставі статуту зареєстрованої всеукраїнської профспілки чи профспілки іншого статусу (частина десята статті 16), у якому і визначено їхні повноваження (пункт 6 частини третьої статті 14).

Таким чином, стаття 11 Закону обмежує право громадян на свободу об'єднання у профспілки. Тому положення цієї статті, що унеможливлює створення самостійної профспілки на окремому підприємстві, в установі чи організації без дотримання умов, передбачених частиною другою, відповідно до яких статус місцевих мають лише профспілки, "до складу яких входять не менше трьох первинних організацій ... чи об'єднують не менше 9 членів профспілки, які працюють на різних підприємствах, в установах або організаціях", не відповідає частині першій статті 36 Конституції України.