Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Тимченка Івана Артемовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Яценка Станіслава Сергійовича

за участю представників суб'єкта конституційного подання - Президента України - Бурчака Федора Глібовича та Підпалова Леоніда Васильовича, представників Верховної Ради України Зайця Анатолія Павловича та Селіванова Анатолія Олександровича, а також залучених Конституційним Судом України до участі у розгляді справи:

- від Антимонопольного комітету України - Мороз Світлани Михайлівни;

- від Головного контрольно-ревізійного управління України - Багінського Володимира Володимировича, Ніколенко Ніни Миколаївни, Романіва Михайла Васильовича;

- від Державної податкової адміністрації України - Дороша Олександра Гнатовича, Кулініченко Валентини Миколаївни;

- від Міністерства фінансів України - Матвійчука Володимира Макаровича;

- від Національного аудиторського комітету України - Павлюка Степана Івановича;

- від Національного банку України - Рябця Віктора Петровича;

- від Прокуратури України - Гріщенка Івана Юхимовича;

- від Рахункової палати Верховної Ради України - Андрусенка Олександра Івановича, Кадькаленка Сергія Тимофійовича, Малікова Валерія Васильовича, Ніженської Тамари Василівни;

- від Фонду державного майна України - Крюкова Віталія Івановича, Підгайного Андрія Петровича,

керуючись пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України, пунктом 1 статті 13, статтями 40 та 65 Закону України "Про Конституційний Суд України", розпочав на пленарному засіданні розгляд справи за конституційними поданнями Президента України від 28 грудня 1996 року та 19 травня 1997 року про відповідність Конституції України Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" та Постанови Верховної Ради України "Про тлумачення статті 98 Конституції України".

У процесі розгляду матеріалів справи Конституційний Суд України на пленарному засіданні Ухвалою від 10 липня 1997 року відповідно до параграфа 23 Регламенту Конституційного Суду України роз'єднав зазначене конституційне провадження на два окремих провадження. У справі щодо відповідності Постанови Верховної Ради України "Про тлумачення статті 98 Конституції України" Конституційний Суд України 11 липня 1997 року прийняв Рішення.

Приводом для розгляду цієї справи згідно зі статтями 39, 40 та 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Президента України від 28 грудня 1996 року про невідповідність Конституції України Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" від 11 липня 1996 року.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору стосовно відповідності Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" в частині визначення статусу, завдань, функцій і повноважень Рахункової палати положенням Конституції України.

Заслухавши суддів-доповідачів Мартиненка П.Ф. і Костицького М.В., пояснення представників суб'єкта конституційного подання - Бурчака Ф.Г., Підпалова Л.В., представників Верховної Ради України - Зайця А.П., Селіванова А.О., представників державних органів та установ, залучених до розгляду справи, Андрусенка О.І., Дороша О.Г., Кадькаленка С.Т., Крюкова В.І., Малікова В.В., Матвійчука В.М., Мороз С.М., Павлюка С.І., Рябця В.П., вивчивши та проаналізувавши висновки фінансово-економічної та правознавчої експертиз, тимчасової комісії Конституційного Суду України та інші матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт конституційного подання стверджує, що Закон України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" (далі - Закон) є таким, що не відповідає Конституції України, є неконституційним в цілому, і викладає такі аргументи.

Перш за все, суб'єкт конституційного подання звертає увагу на невідповідність Конституції України Закону в частині визначення природи Рахункової палати, її взаємозв`язку з Верховною Радою України. Якщо Конституція України передбачає утворення Рахункової палати як державного органу, що діє "від імені Верховної Ради України", а її призначення визначає як "контроль за використанням коштів Державного бюджету України" (стаття 98), то Закон визначає Рахункову палату як орган самої Верховної Ради України, на який покладено здійснення вищого державного фінансово-економічного контролю.

У поясненнях Верховної Ради України до цього положення конституційного подання зазначається, що оскільки Рахункова палата діє від імені Верховної Ради України (стаття 98 Конституції України), формується нею (пункт 16 статті 85 Конституції України), то вона фактично є органом парламентського контролю і тому її законодавче визначення як органу державного фінансово-економічного контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй, є правомірним.

Конституційний Суд України, вирішуючи даний спір, виходить з того, що Конституція України має найвищу юридичну силу (частина друга статті 8 Конституції України). Верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес. Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції України.

Однак Верховна Рада України в Законі України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" змінила конституційно встановлене найменування Рахункової палати та її призначення.

Визначення Рахункової палати як органу самої Верховної Ради України створює можливість поширення на Рахункову палату безпосереднього здійснення парламентських функцій, що суперечить принципу єдиного законодавчого органу, яким є Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України).

По-перше, Верховна Рада України, яка за юридичною природою є парламентом, реалізує свої конституційні повноваження (статті 85 і 92 Конституції України), зокрема і у сфері фінансово-економічної діяльності (пункти 4, 6, 11, 13, 14, 16, 18, 19, 24, 33, 36 статті 85; пункти 5, 6, 7, 8, 9, 22 частини першої статті 92; пункти 1, 8 частини другої статті 92 Конституції України), саме як орган загальної конституційної компетенції. Рахункова палата відповідно до статті 98 Конституції України є органом спеціальної конституційної компетенції, що в контексті загальних повноважень Верховної Ради України має обмежений і виключний характер. Повноваження Рахункової палати є похідними від повноважень Верховної Ради України і відповідно до статті 19 Конституції України у своїй діяльності вона не може виходити за їх межі.

Отже, в нормативно-правовому значенні Конституції України Рахункова палата є незалежним органом спеціальної конституційної компетенції, і Верховна Рада України як орган законодавчої влади не має права забрати чи обмежити конституційні повноваження Рахункової палати, передати їх будь-яким іншим органам або ж взяти на себе їх здійснення. Зазначені положення, однак, не стосуються повноважень Верховної Ради України як органу, який відповідно до статті 155 Конституції України має повноваження вносити зміни до Конституції України, зокрема, до статті 98.

Конституційний Суд України враховує і той факт, що Верховна Рада України 23 січня 1997 року прийняла Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України", в якому спробувала виправити невідповідність Конституції України законодавчого визначення місця цього органу, змінивши його назву на назву "Рахункова палата", який, проте, не набув чинності.

По-друге, не відповідає Конституції України і визначення в Законі призначення Рахункової палати. Якщо Конституція України закріплює за Рахунковою палатою функцію здійснення "контролю за використанням коштів Державного бюджету України" (стаття 98), то частина перша статті 1 та стаття 3 Закону покладають на Рахункову палату здійснення "вищого" та "державного фінансово-економічного контролю", а стаття 36 Закону встановлює її статус як "вищого незалежного органу фінансово-економічного контролю".

Поняття "державний фінансово-економічний контроль", як підтверджують дані фінансово-економічної та правознавчої експертиз, є набагато ширшим за поняття "контроль за використанням коштів Державного бюджету України". Застосувавши в Законі більш широке поняття, Верховна Рада України фактично розширено тлумачить статтю 98 Конституції України, підтвердивши це прийняттям Постанови Верховної Ради України "Про тлумачення статті 98 Конституції України" від 1 жовтня 1996 року. За Рішенням Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року ця Постанова як така, що не відповідає Конституції України, втратила чинність.

По-третє, не можна визнати конституційним положення Закону, згідно з яким "Голова Рахункової палати, Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати не можуть бути затримані, притягнуті до кримінальної відповідальності без згоди Верховної Ради України" (частина перша статті 37 Закону).

Цим положенням на зазначених посадових осіб Рахункової палати фактично поширюється депутатська недоторканність (без вживання відповідного поняття), передбачена статтею 80 Конституції України.

Встановлення додаткових порівняно з недоторканністю особи гарантій недоторканності для окремих категорій державних посадових осіб має на меті створення належних умов для виконання покладених на них державою обов`язків та захист від незаконного втручання у їх діяльність.

Недоторканність посадових осіб є гарантією більш високого рівня у порівнянні з недоторканністю, яка встановлюється для всіх осіб, що відповідає принципу рівності прав і свобод громадян та їх рівності перед законом (стаття 24 Конституції України).

Тому, якщо права і свободи людини і громадянина, а також гарантії цих прав і свобод (у тому числі додаткові гарантії недоторканності особи) визначаються виключно законами України (пункт перший статті 92 Конституції України), то гарантії вищого рівня (для депутатів, суддів та інших посадових осіб), оскільки вони допускають винятки із загального принципу рівності прав і свобод громадян та їх рівності перед законом, мають за логікою визначатися виключно Конституцією. Конституція України таких гарантій недоторканності для посадових осіб Рахункової палати не передбачає.

Отже, ті положення Закону, за якими визначається найменування Рахункової палати як Рахункової палати Верховної Ради України (найменування Закону, преамбула, статті 1 та 39), місце Рахункової палати та її призначення (частина перша статті 1, статті 3 та 36 Закону), гарантії правового статусу посадових осіб, зазначених в частині першій статті 37 Закону, треба визнати такими, що не відповідають Конституції України.

2. Суб'єкт конституційного подання звертає увагу на те, що до повноважень Рахункової палати Закон відносить не тільки здійснення контролю за "виконанням Державного бюджету України" взагалі, тобто як за "видатковою", так і за "доходною" його частинами, але й прямі управлінські функції щодо державних органів, підприємств, організацій та установ різних форм власності, громадських фондів та об'єднань, наділивши її правами здійснення заходів оперативно-примусового характеру за допомогою "обов`язкових приписів".

В поясненнях Верховної Ради України до цього положення конституційного подання зазначається, що стаття 98 Конституції України не може тлумачитись як така, що визначає повний статус Рахункової палати, та що Рахункова палата має здійснювати контроль за всіма аспектами виконання державного бюджету, як його видатковою, так і доходною частинами.

Аналіз положень Закону вказує на те, що на Рахункову палату покладено, з одного боку, завдання "організації і здійснення контролю за своєчасним виконанням", зокрема, "доходної" частини Державного бюджету України (абзац другий статті 2), з другого боку - повноваження здійснювати контрольно-ревізійні та інші види діяльності, що забезпечують єдину систему контролю "за виконанням Державного бюджету України" в цілому (пункт 1 статті 7). У свою чергу, аналіз статей 2, 6, 7, 15, 22 Закону дає підстави вважати, що повноваження Рахункової палати поширюються як на видаткову, так і на доходну частини.

В ході судового провадження у справі між представниками сторін виникли розбіжності щодо суті самого поділу виконання Державного бюджету України на виконання доходної та виконання видаткової частин. Законодавче визнання цього поділу, однак, є установленим фактом: абзац другий статті 2 Закону передбачає положення про організацію і здійснення контролю за своєчасним виконанням "доходної та видаткової частин Державного бюджету України". Конституційний Суд України виходить з того, що "контроль за використанням коштів Державного бюджету України", здійснення якого відповідно до статті 98 Конституції України покладено на Рахункову палату, це - контроль за виконанням видаткової частини Державного бюджету України.

Отже, положення Закону, за якими на Рахункову палату покладено функцію організації і здійснення контролю: за своєчасним виконанням, зокрема "доходної... частини Державного бюджету України" (абзац другий статті 2); "за своєчасним і повним надходженням доходів та коштів до Державного бюджету України" (пункт 2 статті 6 Закону); "за надходженням до Державного бюджету України коштів, отриманих: від розпорядження державним майном, в тому числі його приватизації, продажу; від управління майном, що є об'єктами права державної власності" (частина третя статті 23 Закону); "за виконанням Державного бюджету України" в цілому (пункти 1, 6 статті 7 Закону), повинні розглядатися як такі, що не відповідають Конституції України.

Висновок щодо неконституційності перелічених положень не поширюється на здійснення Рахунковою палатою певних експертно-аналітичних, інформаційних та інших видів діяльності, не пов`язаних з контрольно-ревізійними перевірками, і щодо доходної частини Державного бюджету України, якщо такі дії є необхідними для здійснення контролю за використанням коштів Державного бюджету України відповідно до статті 98 Конституції України.

Аналіз положень Конституції України свідчить про те, що здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України та за управлінням державними фінансами покладається на органи різних гілок влади, насамперед, на Верховну Раду України (пункти 4, 6, 13, 14, 33 частини першої статті 85; пункт 1 частини другої статті 92, статті 95 та 96 Конституції України) та на Рахункову палату (стаття 98 Конституції України).

Безпосередньо на Верховну Раду України покладено, зокрема, затвердження Державного бюджету України, контроль за виконанням Державного бюджету України; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України, тощо. На Рахункову ж палату відповідно до статті 98 Конституції України покладено здійснення від імені Верховної Ради України контролю за використанням коштів Державного бюджету України.

Разом з тим у системі виконавчої влади та поза нею на основі Конституції та законів України створено державні органи, до повноважень яких входить контроль за виконанням Державного бюджету України: Кабінет Міністрів України, Фонд державного майна України, Головне контрольно-ревізійне управління України, Головне управління Державного казначейства України, податкові органи та інші.

Всі ці органи функціонують на основі засад, визначених Конституцією України, зокрема, поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України) з розмежуванням предметів відання між ними.

В контексті викладеного надання Рахунковій палаті Законом додаткових безпосередньо виконавчих функцій, запровадження підзвітності та підконтрольності Рахунковій палаті органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших (пункт 8 статті 6, пункти 2, 4 статті 7, частина третя статті 22, частина перша статті 23 Закону) не відповідає ні принципу самостійності органів законодавчої і виконавчої влади у здійсненні покладених на них повноважень як фундаментальної основи конституційного ладу України (частина друга статті 6 Конституції України); ні основам правового порядку в Україні, відповідно до яких органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України); ні положенням Конституції України щодо статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113 Конституції України).

Реалізація зазначених положень Закону надала б можливість Верховній Раді України - органу законодавчої влади - вдаватись до виконання нею ж прийнятих законів через підпорядкований та підзвітний їй конституційний орган - Рахункову палату, тим більше, що її вищі посадові особи не можуть бути затримані, притягнуті до кримінальної відповідальності без згоди Верховної Ради України (частина перша статті 37 Закону), а звільнені з посади можуть бути лише за рішенням Верховної Ради України у випадках "порушень ними законодавства України або допущення зловживання по службі" (пункт 1 частини четвертої статті 37 Закону).

Це ж стосується і тих положень Закону, якими на Рахункову палату покладено здійснення дій владно-розпорядчого, в тому числі примусового характеру. Так, відповідно до пункту 4 частини другої статті 12 Закону, працівники апарату Рахункової палати мають право в разі виявлення на об'єктах, що перевіряються, "підробок, підлогів, привласнень і зловживань - вилучати необхідні документи, залишаючи у справах акт вилучення і копії або опис вилучених документів", тобто вчиняти дії, що застосовуються, зокрема, і органами дізнання та слідства відповідно до процесуального законодавства.

Згідно з частиною першою статті 31 Закону Рахункова палата має право давати керівникам об'єктів, що перевіряються, обов`язкові приписи щодо невідкладного припинення порушень у разі виявлення їх в господарській, фінансовій, комерційній та іншій діяльності, що завдає державі прямої шкоди, а також у разі навмисного або систематичного недодержання порядку і термінів розгляду рішень і висновків Рахункової палати, створення перешкод для проведення нею контрольних заходів.

У випадках неодноразового невиконання або неналежного виконання приписів стосовно витрачання коштів Державного бюджету України Колегія Рахункової палати має право прийняти рішення про зупинення всіх видів фінансових, платіжних і розрахункових операцій у банках за розрахунковими рахунками, а також усіх або окремих операцій за кореспондентським рахунком Національного банку України з одночасним інформуванням про це Верховної Ради України (частина четверта статті 31 Закону). При цьому, якщо обов`язковий припис можна оскаржити в судовому порядку (частина шоста статті 31 Закону), то рішення Колегії, як це випливає з частини четвертої статті 31 Закону, є остаточним і оскарженню не підлягає. Однак вчинення дій такого роду та прийняття конкретного рішення примусового характеру, яке має прямі юридичні наслідки, віднесено до повноважень виконавчої влади (частина друга статті 6 Конституції України).

Отже, ті положення Закону, які надають Рахунковій палаті виконавчі повноваження владно-розпорядчого характеру (пункт 4 статті 12, стаття 31 Закону), мають розглядатись як такі, що не відповідають Конституції України.

3. В конституційному поданні звернуто увагу на те, що Конституція України покладає на Рахункову палату контроль за використанням "коштів" Державного бюджету України (стаття 98), тоді як Законом на Рахункову палату покладено здійснення контролю і за тією сферою фінансово-економічної діяльності, яка перебуває поза межами коштів Державного бюджету України: дотриманням законності у фінансово-економічній сфері; грошовою емісією, використанням золотого запасу, дорогоцінних металів, каміння, наданням кредитів та здійсненням операцій по розміщенню золотого і валютного резервів; збереженням та використанням майна, що є державною власністю; дотриманням законності щодо надання Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, укладанням угод про державні позики і кредити з іноземними партнерами та їх виконанням, використанням безоплатної допомоги Україні, одержаної з іноземних джерел, тощо.

У поясненнях Верховної Ради України зазначено, що оскільки Рахункова палата є органом "парламентського контролю", а зміст статті 98 Конституції України щодо визначення її статусу є "допоміжним", вона має здійснювати загальні контрольні функції Верховної Ради України в цілому і фінансово-контрольні - зокрема.

Дослідження цього питання з позицій чинного законодавства засвідчує, що під "бюджетом" розуміється не майно, не грошово-кредитна політика, а фінансові ресурси, які в ньому акумулюються та з нього витрачаються. Бюджет в розумінні законодавця - це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій органів державної влади України, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевих рад (стаття 1 Закону України "Про бюджетну систему України" від 5 грудня 1990 року).

3 цього визначення випливає, що в результаті утворення фінансових ресурсів формується доходна частина бюджету, тоді як використання фінансових ресурсів є його видатковою частиною. У свою чергу, кошти (асигнування) Державного бюджету України - це фінансові ресурси Державного бюджету України, які знаходяться на спеціальних бюджетних рахунках в установах Національного банку України, уповноважених банках та кредитних установах і використовуються розпорядниками бюджетного розпису. Тільки їх витрачанням відповідно до їх цільового призначення завершується процес їх використання. Такий об'єкт контрольних повноважень Рахункової палати як "грошова емісія" до "Державного бюджету України" не включається, а режим використання коштів від розміщення золотого і валютного резервів чинним законодавством на даний час не визначено.

Оскільки за Конституцією України (стаття 98) Рахункова палата призначена здійснювати контроль за використанням саме коштів Державного бюджету України, що знаходяться на відповідних рахунках, вона має обмежуватись засобами фінансового контролю щодо використання коштів Державного бюджету України, функціонально взаємодіючи з Верховною Радою України у межах своїх конституційних повноважень.

Аналіз положень Конституції України вказує на те, що здійснення контролю або нагляду за законністю у фінансово-економічній сфері покладено на декілька конституційних органів: Верховну Раду України, Рахункову палату, Прокуратуру України.

Державний бюджет України відповідно до статті 92 Конституції України затверджується Законом, якого повинні додержувати усі учасники бюджетного процесу. Верховна Рада України, будучи пов'язаною цим Законом, має право вищого контролю за станом дотримання законності у фінансовій діяльності держави, насамперед, в діях Кабінету Міністрів України. На Кабінет Міністрів України статтею 116 Конституції України покладено повноваження забезпечення проведення фінансової та податкової політики, розробки проекту закону про Державний бюджет України, виконання затвердженого Державного бюджету України і подання звіту про його виконання. Верховна Рада України в рамках своїх парламентських повноважень здійснює постійний вищий контроль за дотриманням чинного фінансового законодавства.