Конституційний Суд України у складі суддів:

Винокурова Сергія Маркіяновича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Овчаренка В’ячеслава Андрійовича,

Пасенюка Олександра Михайловича - доповідача,

Сергейчука Олега Анатолійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 53 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 2 частини першої статті 7, пункту 2 розділу VIIІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" від 7 квітня 2011 року № 3206-VI (Відомості Верховної Ради України, 2011 р., № 40, ст. 404) (далі - Закон).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 53 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб’єкта права на конституційне подання про неконституційність положень пункту 2 частини першої статті 7, пункту 2 розділу VIIІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону.

Заслухавши суддю-доповідача Пасенюка О.М. та дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, Національного агентства України з питань державної служби, науковців Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва та Науково-дослідного інституту вивчення проблем злочинності Національної академії правових наук України, Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", Національного університету "Одеська юридична академія", Конституційний Суд України

1. Суб’єкт права на конституційне подання - 53 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 2 частини першої статті 7 Закону щодо заборони особам, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 4 цього закону , входити до складу органу управління підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

Автори клопотання зазначають, що за змістом пункту 2 частини першої статті 7 Закону зайняття особою посад, перелічених у пункті 1 частини першої статті 4 цього закону, фактично ставиться в залежність від наявності в неї корпоративних прав та обмежує можливість особи здійснювати їх. Цим, на їхню думку, порушується право особи володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, передбачене частиною першою статті 41 Конституції України.

Народні депутати України також вважають, що пункт 2 розділу VIII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону, згідно з яким у декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за 2011 рік відомості про витрати надаються з дня набрання чинності цим законом, не відповідає частині першій статті 8, частині першій статті 58 Конституції України щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів.

Суб’єкт права на конституційне подання зазначає, що фінансовий контроль, пов’язаний із запобіганням і протидією корупції, зокрема обов’язок подавати декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за формою, встановленою Законом, передбачений статтею 12 Закону. Цей Закон набирає чинності з 1 липня 2011 року, крім статей 11, 12, які набирають чинності з 1 січня 2012 року (пункт 1 розділу VIII "Прикінцеві та перехідні положення"). На думку авторів клопотання, дія статті 12 Закону поширюється лише на ті правовідносини, які виникли після набрання нею чинності. Оскільки за статтею 12 Закону витрати осіб, визначених у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 4 цього закону , вперше підлягають декларуванню, то декларуватися згідно із затвердженою Законом формою повинні витрати, здійснені з дня набрання чинності статтею 12 Закону, а саме з 1 січня 2012 року. Однак декларація, яка відповідно до частини першої статті 12 Закону має бути подана до 1 квітня 2012 року, включає витрати, здійснені з 1 липня 2011 року до 31 грудня 2011 року.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить з того, що Україна є республікою; носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування; громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (частини перша, друга статті 5, стаття 38 Конституції України).

Для виконання функцій держави та місцевого самоврядування необхідна належна організація державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, а також діяльності інших осіб, уповноважених на здійснення таких функцій. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19 Основного Закону України).

Конституцією та законами України для посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування встановлені певні правила поведінки, у тому числі й окремі обмеження щодо їх позаслужбової діяльності. Такі обмеження є конституційно обґрунтованими, оскільки деякі види діяльності цих осіб за межами їх служби об’єктивно можуть зумовити ситуацію, несумісну з належним виконанням ними службових обов’язків через виникнення конфлікту інтересів, який за абзацом четвертим статті 1 Закону визначається як суперечність між особистими інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень.

Держава запроваджує правові механізми, які запобігають конфлікту інтересів або забезпечують його врегулювання в разі виникнення. У зв’язку з цим у Конституції України встановлено обмеження щодо позаслужбової діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави та органів місцевого самоврядування, а саме: підприємницька діяльність депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування обмежується законом; народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі; вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом; Президент України не може займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку; члени Кабінету Міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку; професійні судді не можуть обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої (частина друга статті 42, частини друга, третя статті 78, частина четверта статті 103, частина перша статті 120, частина друга статті 127).

Відповідно до Закону особи, уповноважені на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, зобов’язані вживати заходів щодо недопущення будь-якої можливості виникнення конфлікту інтересів та повідомляти невідкладно безпосереднього керівника про наявність такого конфлікту. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження органів державної влади, органів місцевого самоврядування, порядок надання окремих видів державних послуг та провадження інших видів діяльності, пов’язаних із виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, мають передбачати порядок та шляхи врегулювання конфлікту інтересів, а також можуть установлювати спеціальні вимоги щодо поведінки таких осіб (статті 13, 14 Закону).

Заходи щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів передбачено і в міжнародно-правових актах, зокрема в Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції 2003 року, ратифікованій Україною, Міжнародному кодексі поведінки державних посадових осіб, схваленому Генеральною Асамблеєю Організації Об’єднаних Націй 19 грудня 1996 року (далі - Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб), Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи про статус публічних державних службовців в Європі від 24 лютого 2000 року № R (2000) 6 (далі - Рекомендація Комітету міністрів Ради Європи).

У законодавстві України встановлено вимоги до осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, а також певні обмеження з метою запобігання конфлікту інтересів. До заходів, спрямованих на запобігання і протидію корупції, які передбачені у Законі, належать обмеження щодо використання такими особами службового становища, стосовно сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, одержання дарунків (пожертв), роботи близьких осіб, а також обмеження щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, проведення спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, запровадження фінансового контролю, встановлення загальних вимог до поведінки зазначених осіб, проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, вимоги щодо прозорості інформації, яка надається уповноваженими особами, заборона на одержання безоплатних послуг і майна органами державної влади та органами місцевого самоврядування (статті 6 - 13, 15 - 17).

Обмеження щодо суміщення діяльності осіб, зазначених у пункті 1 частини першої статті 4 Закону, з підприємницькою та іншою оплачуваною діяльністю закріплено в положеннях пункту 2 частини першої статті 7 цього закону , згідно з якими цим особам забороняється входити до складу органу управління чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді товариства (спостережній раді), ревізійній комісії господарського товариства), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України. У разі якщо Конституцією і законами України для окремих посад встановлено спеціальні обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності, то їх додержання забезпечується за спеціальними процедурами (частина друга статті 7 Закону).

3. Встановлена у пункті 2 частини першої статті 7 Закону заборона стосується права осіб, зазначених у пункті 1 частини першої статті 4 цього закону, входити до складу органу управління підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

Оскільки Закон не містить визначення вжитих в оспорюваному положенні Закону термінів "орган управління", "наглядова рада", "підприємство або організація, що має на меті одержання прибутку", Конституційний Суд України з’ясовує їх правову природу і значення через системний аналіз таких інститутів цивільного та господарського права, як "юридична особа" (глави 7, 8 підрозділу 2 розділу ІІ книги першої Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), "суб’єкти господарювання" та "майнова основа господарювання" (розділи ІІ, ІІІ Господарського кодексу України (далі - ГК України).

Згідно з частиною першою статті 62 ГК України підприємством визнається самостійний суб’єкт господарювання, створений компетентним органом державної влади або органом місцевого самоврядування, або іншими суб’єктами для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому цим кодексом та іншими законами. Відповідно до частин першої, другої статті 83 ЦК України юридичні особи можуть створюватися у формі товариств, установ та в інших формах, встановлених законом. Товариством є організація, створена шляхом об’єднання осіб (учасників), які мають право участі у цьому товаристві. Згідно з частиною другою статті 62 ГК України і абзацом другим частини другої статті 83 ЦК України підприємства і організації можуть створюватися як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної господарської діяльності і поділяються на підприємницькі та непідприємницькі. Господарським товариством є підприємство, що створюється юридичними особами та/або громадянами шляхом об’єднання їх майна і участі в підприємницькій діяльності товариства з метою одержання прибутку (частина перша статті 79 ГК України). Управління діяльністю господарського товариства здійснюють його органи та посадові особи, склад і порядок обрання (призначення) яких визначається залежно від виду товариства, а у визначених законом випадках - учасники товариства. Посадовими особами товариства визнаються голова та члени виконавчого органу, голова ревізійної комісії (ревізор), а у разі створення ради товариства (спостережної ради) - голова і члени цієї ради (частини перша, друга статті 89 ГК України). Відповідно до статті 97 ЦК України органами управління товариством є загальні збори його учасників і виконавчий орган, якщо інше не встановлено законом. Таким чином, до органу управління підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, належать загальні збори учасників (акціонерів) господарського товариства, виконавчий орган, наглядова (спостережна) рада, інший орган, можливість або обов’язковість створення якого передбачена законом чи статутом підприємства або іншими установчими документами (частина друга статті 97 ЦК України, частина четверта статті 57, частина друга статті 65, частина перша статті 89 ГК України, частина друга статті 23 Закону України "Про господарські товариства").

У загальних зборах мають право брати участь усі його члени (учасники, засновники); загальні збори учасників (акціонерів) підприємства (організації) проводяться періодично, вони визначають основні напрями діяльності підприємства (організації), вносять зміни до його статуту, приймають рішення про його ліквідацію тощо (частина друга статті 101 ГК України, частина четверта статті 98, частини перша, четверта статті 145, частини перша, п’ята статті 159 ЦК України, частина перша статті 58 Закону України "Про господарські товариства", частини перша, друга статті 32, частина друга статті 33 Закону України "Про акціонерні товариства").