Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Тимченка Івана Артемовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича - суддя-доповідач,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича,

розглянув на пленарному засіданні справу щодо офіційного тлумачення окремих положень пункту 6 статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20 грудня 1991 року N 2011-XII (з наступними змінами), частин четвертої та п'ятої статті 22 Закону України "Про міліцію" від 20 грудня 1990 року N 565-XII (з наступними змінами), частини шостої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку" від 17 грудня 1993 року N 3745-XII (з наступними змінами).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання Служби безпеки України, Державного комітету нафтової, газової та нафтопереробної промисловості (Держнафтогазпрому) України, Міністерства фінансів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність у з'ясуванні або роз'ясненні, офіційній інтерпретації термінів: "член сім'ї" військовослужбовця, працівника міліції, особового складу державної пожежної охорони (пункт 6 статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", частина четверта статті 22 Закону України "Про міліцію", частина шоста статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку"), "член сім'ї", який проживає разом з працівником міліції (частина п'ята статті 22 Закону України "Про міліцію"), "член сім'ї", який перебуває на утриманні військовослужбовця (пункт 6 статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей").

Заслухавши суддю-доповідача Мироненка О.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкти права на конституційне подання - Служба безпеки України, Держнафтогазпром України, Міністерство фінансів України - звернулися з клопотанням дати офіційне тлумачення окремих положень названих законів України, пов'язаних зі змістом поняття "член сім'ї" військовослужбовця, працівника міліції, особового складу державної пожежної охорони.

Практичну необхідність в офіційній, інтерпретації положення "член сім'ї", який перебуває на утриманні військовослужбовця, Служба безпеки України обгрунтовує тим, що останнім часом збільшилась кількість звернень військовослужбовців до Центрального управління та інших органів Служби безпеки України з приводу непорозумінь з підприємствами комунального господарства, що виникають при реалізації права на пільгову оплату жилої площі та комунальних послуг, встановленого пунктом 6 статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей". У конституційному поданні зазначається, що положення "член сім'ї, який перебуває на утриманні", не може повністю ототожнюватись з поняттями "утриманець" та "член сім'ї", що містяться у нормах цивільного, житлового та пенсійного законодавства.

Держнафтогазпром України у конституційному поданні зазначає, що після набрання чинності Законом України "Про внесення зміни до статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" виникла практична необхідність у тлумаченні термінів "член сім'ї військовослужбовця" та "на утриманні" у випадках, коли це стосується надання пільг на оплату комунальних послуг, в тому числі - користування природним газом. Ця необхідність, на думку суб'єкта права на конституційне подання, пов'язана з відсутністю у зазначеній нормі будь-яких обмежень щодо надання пільг за віком, працездатністю, місцем проживання тощо для осіб, які перебувають на утриманні військовослужбовця, що призводить до неоднозначного її застосування.

Міністерство фінансів України, посилаючись на пункт 6 статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", статтю 22 Закону України "Про міліцію", статтю 22 Закону України "Про пожежну безпеку" і виходячи з практичної необхідності у роз'ясненні окремих термінів, що вживаються в цих статтях, звертається з клопотанням дати офіційне тлумачення трьох словосполучень: "члени сімей військовослужбовців, працівників міліції, осіб начальницького і рядового складу державної пожежної охорони", "члени сімей військовослужбовців, які перебувають на їх утриманні", "члени сімей працівників міліції, осіб начальницького і рядового складу державної пожежної охорони, які проживають разом з ними".

2. Відкривши конституційні провадження у справах за конституційними поданнями Служби безпеки України, Держнафтогазпрому України, Міністерства фінансів України, Конституційний Суд України на підставі статті 58 Закону України "Про Конституційний Суд України" об'єднав їх в одне конституційне провадження у справі в частинах, що стосуються одного й того ж питання - офіційного тлумачення поняття "член сім'ї", у тому числі й "член сім'ї", який перебуває на утриманні суб'єкта права на пільги чи проживає з ним.

У ході дослідження Конституційний Суд України аналізував правову позицію стосовно справи, що розглядається, Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони, Міністерства оборони України, Міністерства юстиції України, Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства України у справах сім'ї та молоді (тепер - Державний комітет України у справах сім'ї та молоді), Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Головного управління Командувача Національної гвардії України, Управління державної охорони України, Генеральної прокуратури України, а також судову практику.

Пояснення органів виконавчої влади підтверджують обгрунтовану суб'єктами права на конституційне подання неоднозначність розуміння і застосування понять "член сім'ї" військовослужбовця, працівника міліції, особового складу державної пожежної охорони, "член сім'ї", який проживає з працівником міліції, "член сім'ї", який перебуває на утриманні військовослужбовця. Така ж неоднозначність випливає з узагальнень судової практики, що містяться у постановах Пленуму Верховного Суду України "Про деякі питання, що виникли в практиці застосування судами Житлового кодексу України" від 12 квітня 1985 року N 2 (з наступними змінами), "Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя" від 1 листопада 1996 року N 9 тощо.

Як свідчить аналіз положень Конституції України та чинних нормативних актів різних галузей законодавства (у тому числі 24 законів України, якими встановлюються пільги на оплату житлово-комунальних послуг, і ще близько 40 законів України, в яких вживаються терміни, що підлягають офіційному тлумаченню, низки міжнародних угод, ратифікованих Україною), у них відсутні узагальнюючі норми-дефініції щодо понять "член сім'ї" та "утриманство". Не розроблено єдиного критерію розуміння цих термінів і у відповідній, у тому числі науковій, літературі.

Конституція України (статті 17, 29, 32, 48, 51, 52, 63, 92 та інші), чинне законодавство України ( Житловий кодекс Української РСР, Кодекс про шлюб та сім'ю України, Цивільний кодекс Української РСР, Кримінально-процесуальний кодекс України, Закон України "Про пенсійне забезпечення" від 5 листопада 1991 року N 1788 - XII (з наступними змінами), Закон України "Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ" від 9 квітня 1992 року N 2262-XII (з наступними змінами) та інші) містять достатньо правових підстав для офіційної інтерпретації термінів "член сім'ї" військовослужбовця, працівника міліції, особового складу державної пожежної охорони, "член сім'ї", який проживає з працівником міліції, "член сім'ї", який перебуває на утриманні військовослужбовця, шляхом застосування системного, граматичного та інших способів тлумачення.

3. У Конституції України терміни "сім'я", "члени сім'ї", "родичі", "сімейне життя", "утримання" тощо без визначення змісту вживаються неодноразово. Фундаментальним правовим підгрунтям тлумачення понять "член сім'ї", "член сім'ї", який проживає з працівником міліції, "член сім'ї", який перебуває на утриманні військовослужбовця, є визнання Конституцією України людини найвищою соціальною цінністю (стаття 3), проголошення України соціальною державою (преамбула, стаття 1), гарантування громадянам права на соціальний захист, на рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму (стаття 46), на соціальний захист громадян, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (стаття 17), закріплення права кожного на житло (стаття 47), на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї (стаття 48), на вільний вибір місця проживання (стаття 33). Важливе значення для розуміння терміна "член сім'ї" мають конституційні положення про грунтування шлюбу на вільній згоді жінки і чоловіка, про рівні права і обов'язки кожного із подружжя у шлюбі та сім'ї (стаття 51), про рівність дітей у правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза шлюбом (стаття 52), та інші конституційні норми і принципи.

Житловий кодекс Української РСР, визнаючи гарантії права громадян на житло, встановлює права і обов'язки наймача жилого приміщення та членів його сім'ї, які проживають разом з ним, за договором найму, обов'язковим елементом якого є плата за користування житлом та за комунальні послуги. Частина друга статті 64 цього Кодексу передбачає, що до членів сім'ї наймача належать дружина наймача, їх діти і батьки. Членами сім'ї наймача може бути визнано й інших осіб, якщо вони постійно проживають разом з наймачем і ведуть з ним спільне господарство. Аналогічні положення щодо членів сім'ї власника будинку (квартири) містить частина четверта статті 156 Кодексу.

Таким чином, законодавець не встановив вичерпного переліку осіб, які належать до кола членів сім'ї наймача, але визначив критерії, за якими осіб, не пов'язаних шлюбними або родинними стосунками, віднесено до них.

У Кодексі про шлюб і сім'ю України терміни "сім'я", "члени сім'ї" та похідні від них "сімейний", "сімейні відносини", "родинний" використовуються у багатьох статтях. Відповідні положення або конкретний перелік осіб, які вважаються членами сім'ї, тут теж відсутні. Але зважаючи на загальний зміст Кодексу, особливо розділів II і III, можна дійти висновку про такі важливі ознаки сім'ї, членства в сім'ї, як кровна спорідненість, родинні зв'язки, шлюбні відносини, а положення про встановлення батьківства, викладені у частині третій статті 53, дають підстави для визнання ознаками сім'ї фактичних шлюбних відносин. Стаття 17 цього нормативного акта вводить до правового обігу поняття "родичі по прямій висхідній і низхідній лінії", "повнорідні і неповнорідні брати і сестри", а в статті 95 вжито термін "інші родичі", до яких віднесено діда, бабу, брата, сестру, а також вітчима і мачуху дитини та осіб, які постійно виховували дитину і утримували її як члена своєї сім'ї, надаючи їй систематичну матеріальну допомогу.

У пункті 1.26 статті 1 Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" від 28 грудня 1994 року N 334/94-ВР (з наступними змінами) членами сім'ї фізичної особи "вважаються її чоловік або дружина, прямі родичі (діти або батьки) як фізичної особи, так і її чоловіка або дружини, а також чоловік або дружина будь-якого прямого родича фізичної особи або її чоловіка (дружини)". У цьому Законі застосовано термін "прямі родичі", до яких належать діти та батьки.

Про поняття "близькі родичі" йдеться у пункті 11 статті 32 Кримінально-процесуального кодексу України. До них віднесено батьків, дружину, дітей, рідних братів, сестер, діда, бабу, онуків. Таке ж коло близьких родичів закріплює і стаття 2 Закону України "Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів" від 23 грудня 1993 року N 3781-XII (з наступними змінами).

Стаття 37 Закону України "Про пенсійне забезпечення" визначає коло непрацездатних членів сім'ї. Ними вважаються: а) діти, брати, сестри й онуки, які не досягли 18 років або старші цього віку, якщо вони стали інвалідами до досягнення 18 років, при цьому брати, сестри й онуки - за умови, якщо вони не мають працездатних батьків; б) батько, мати, дружина, чоловік, якщо вони є інвалідами або досягли: чоловіки - 60 років, жінки - 55 років; в) один з батьків, або чоловік (дружина), або дід, бабуся, брат чи сестра, незалежно від віку і працездатності, якщо він (вона) зайнятий доглядом за дітьми, братами, сестрами чи онуками померлого годувальника, які не досягли 8 років, і не працює; г) дід і бабуся - у разі відсутності осіб, які за законом зобов'язані їх утримувати.

Аналогічного змісту є стаття 30 Закону України "Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ", де зазначається, що право на пенсію в разі втрати годувальника мають непрацездатні члени сімей загиблих, померлих або таких, що пропали безвісти, військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, які перебували на їх утриманні. Відповідно до зазначеної статті незалежно від перебування на утриманні годувальника пенсія призначається: непрацездатним дітям; непрацездатним батькам і дружині (чоловікові), якщо вони після смерті годувальника втратили джерело засобів до існування, а також непрацездатним батькам і дружині (чоловікові) військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, які загинули чи померли або пропали безвісти в період проходження служби або пізніше внаслідок поранення, контузії, каліцтва чи захворювання, що мали місце під час служби.

Згідно з пунктом 2 статті 10 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22 жовтня 1993 року N 3551-XII (з наступними змінами) до членів сімей загиблих (тих, які пропали безвісти) військовослужбовців, партизанів та інших осіб належать: утриманці загиблого або ті, хто пропав безвісти, яким у зв'язку з цим виплачується пенсія; батьки; один з подружжя, який не одружився вдруге, незалежно від того, виплачується йому пенсія чи ні; діти, які не мають (і не мали) своїх сімей; діти, які мають свої сім'ї, але стали інвалідами до досягнення повноліття; діти, обоє з батьків яких загинули або пропали безвісти.

Не встановлено єдиних критеріїв чи поосібного переліку членів сім'ї міжнародно-правовими актами. Так, відповідно до статті 16 Загальної декларації прав людини (прийнятої Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року, резолюція N 217 А/III/), пункту 2 статті 23 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (прийнятого Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня 1966 року, резолюція N 2200 А/XXI/, ратифікованого Указом Президії Верховної Ради УРСР від 19 жовтня 1973 року N 2148-VIII ) за чоловіками і жінками, які досягли шлюбного віку, визнається право на одруження і право засновувати сім'ю.

4. Що стосується поняття "член сім'ї", який проживає з працівником міліції, тобто суб'єктом права на пільги щодо безоплатного забезпечення житлом з опаленням і освітленням за встановленими нормами, а також на користування іншими пільгами, передбаченими законодавством для тих, хто живе і працює у сільській місцевості та в селищах міського типу, то вирішальне значення для його розуміння має з'ясування місця і часу проживання того чи іншого члена сім'ї.

У частині другій статті 24 Конституції України зазначено, що не може бути привілеїв чи обмежень за будь-якими ознаками, у тому числі й за місцем проживання особи. Поняття "привілеї" і "пільги" не є тотожними, тому надання пільг члену сім'ї, який проживає разом з працівником міліції у сільській місцевості та в селищах міського типу, не суперечить зазначеним конституційним положенням. Частина перша статті 33 Конституції України гарантує кожному вільний вибір місця проживання, що не пов'язується з наявністю прописки особи для набуття права на пільги, передбачені частиною п'ятою статті 22 Закону України "Про міліцію".

У статті 17 Цивільного кодексу Української РСР місцем проживання визнається те місце, де громадянин постійно або переважно проживає, а місцем проживання неповнолітніх, що не досягли п'ятнадцяти років, або громадян, які перебувають під опікою, - місце проживання їх батьків (усиновителів) або опікунів.

Стаття 21 Кодексу про шлюб та сім'ю України встановлює право кожного з подружжя на вибір місця проживання, а стаття 67 формулює правило: "Якщо батьки не проживають разом, то від їх згоди залежить, при кому повинні проживати неповнолітні діти. При відсутності згоди між батьками спір вирішується судом, виходячи з інтересів дітей і з урахуванням їх бажання".

У Житловому кодексі Української РСР термін "проживання" без розкриття його змісту вживається у багатьох статтях, а в деяких із них (статті 64, 65 та інші) використовується теж без відповідних правових дефініцій і поняття "члени сім'ї наймача, які проживають з ним".

Щодо часу проживання, то таке визначення у загальному вигляді має місце у названих та інших законах, у словосполученнях "постійне місце проживання", "тимчасове місце проживання", "постійно проживає", "тимчасово проживає" тощо. Детальніше конкретизується час проживання у підзаконних нормативних актах, що стосуються правил прописки, реєстрації та виписки громадян.

5. Що ж до терміна "член сім'ї", який перебуває на утриманні військовослужбовця, то поняття "утримання" вживається у Конституції України у формулюванні обов'язку батьків утримувати дітей до їх повноліття (стаття 51), обов'язку держави утримувати дітей-сиріт (стаття 52) і тісно пов'язується з обов'язком піклування (батьків про дітей, повнолітніх дітей про непрацездатних батьків). Але у цілому національне законодавство чіткого визначення поняття "утриманство" не містить.

Стаття 32 Кодексу про шлюб та сім'ю України закріплює положення, згідно з якими подружжя повинно матеріально підтримувати одне одного, а один із розведеного подружжя, який потребує допомоги, має право на утримання, якщо він став непрацездатним протягом одного року після розірвання шлюбу. Названа стаття цього нормативного акта ототожнює поняття "утримання" і "аліменти". Стаття 80 Кодексу зобов'язує батьків утримувати своїх неповнолітніх дітей і непрацездатних повнолітніх дітей, які потребують матеріальної допомоги, а стаття 81 покладає на повнолітніх дітей зобов'язання утримувати непрацездатних батьків, які потребують допомоги. Отже, утриманцями можуть бути як батьки, так і діти за умови, якщо хтось із них потребує матеріальної допомоги. Відповідно до статті 95 названого Кодексу обов'язок щодо утримання неповнолітніх дітей, якщо вони не мають батьків або якщо батьки з поважних причин не в змозі їх утримувати, може бути покладений на інших родичів. А стаття 96 покладає обов'язок щодо утримання непрацездатних повнолітніх членів сім'ї, що потребують матеріальної допомоги, якщо вони не мають чоловіка або дружини, батьків або повнолітніх дітей, на онуків, пасинків і падчерок, а також на осіб, яких вони виховували і надавали їм систематичну матеріальну допомогу протягом не менш як п'яти років.