Перший сенат Конституційного Суду України у складі:

Кривенка Віктора Васильовича - головуючого,

Грищук Оксани Вікторівни,

Кичуна Віктора Івановича,

Колісника Віктора Павловича,

Петришина Олександра Віталійовича - доповідача,

Філюка Петра Тодосьовича - доповідача,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними скаргами Водолагіна Сергія Миколайовича, Некрилова Володимира Вікторовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 2 розділу I Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" щодо підвищення рівня пенсійного забезпечення окремих категорій осіб" від 29 червня 2021 року № 1584-IX (Відомості Верховної Ради України, 2021 р., № 36, ст. 306), частини третьої статті 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року № 796-XII (Відомості Верховної Ради Української РСР, 1991 р., № 16, ст. 200) зі змінами.

Заслухавши суддів-доповідачів Петришина О.В., Філюка П.Т. та дослідивши матеріали справи,

1. Суб’єкти права на конституційну скаргу - Водолагін С.М., Некрилов В.В. - звернулися до Конституційного Суду України з клопотанням перевірити на відповідність Конституції України (конституційність) пункт 2 розділу I Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" щодо підвищення рівня пенсійного забезпечення окремих категорій осіб" від 29 червня 2021 року № 1584-IX (далі - Закон № 1584), частину третю статті 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року № 796-XII зі змінами (далі - Закон № 796).

Відповідно до пункту 2 розділу I Закону № 1584 частину третю статті 54 Закону № 796 викладено в такій редакції:

"В усіх випадках розміри пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання внаслідок Чорнобильської катастрофи, не можуть бути нижчими:

для I групи інвалідності - 6000 гривень;

для II групи інвалідності - 4800 гривень;

для III групи інвалідності - 3700 гривень;

для дітей з інвалідністю - 3700 гривень".

Крім того, оспорюваним приписом Закону № 1584 статтю 54 Закону № 796 доповнено частинами четвертою і п’ятою такого змісту:

"Розміри пенсії, передбачені частиною третьою цієї статті, починаючи з 2022 року щороку з 1 березня індексуються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, з урахуванням коефіцієнта збільшення, що визначається відповідно до абзаців другого і третього частини другої статті 42 Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування".

Порядок призначення пенсії по інвалідності, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначається Кабінетом Міністрів України".

1.1. Конституційний Суд України неодноразово зазначав, що приписи закону, якими до іншого закону внесено зміни, після набрання ними чинності стають невід’ємною частиною закону, до якого внесено зміни.

Отже, предметом конституційного контролю в цій справі є частина третя статті 54 Закону № 796.

2. Вирішуючи порушене в конституційних скаргах питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 54 Закону № 796, Конституційний Суд України виходить із такого.

2.1. Україна за Основним Законом України є соціальною державою (стаття 1); людину, її життя і здоров’я в Україні визнано найвищою цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (стаття 3); "в Україні визнається і діє принцип верховенства права" (частина перша статті 8 ); забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави (стаття 16); "конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод" ( частини друга, третя статті 22 ); громадяни мають право на соціальний захист (частина перша статті 46 ); кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (частина перша статті 50 ).

2.2. Конституційний Суд України, розглядаючи питання щодо захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, зазначав, що:

- громадяни України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, потребують додаткових гарантій соціального захисту [рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, від 7 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021];

- обмеження чи скасування окремих пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, без відповідної рівноцінної їх заміни чи компенсації є недопустимим (Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018);

- держава зобов’язана обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи [рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, від 7 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021].

3. Конституційний Суд України наголошує, що за статтею 16Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави.

Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України Конституція та закони України виокремлюють певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави (перше речення абзацу чотирнадцятого пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005).

Виходячи зі змісту статті 16 Основного Закону України Конституційний Суд України в Рішенні від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 зазначив, що "обов’язок держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу зумовлює надання особливого статусу громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (абзац перший пункту 3 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України звертає увагу, що структурне розміщення наведеної норми у розділі I "Загальні засади" Основного Закону України "вказує на засадничий характер цього обов’язку та на необхідність виокремлення категорії громадян України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і потребують додаткових гарантій соціального захисту у зв’язку з надзвичайними масштабами вказаної катастрофи та її наслідків" ( абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018).

Закріплення в Конституції України обов’язку держави "захищати осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, вказує на особливий статус таких осіб у контексті їх соціального захисту та охорони здоров’я, а відтак - обумовлює посилений їх соціальний захист" [ абзац одинадцятий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021].

За частиною першою статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Конституційний Суд України доходить висновку, що для громадян України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на конституційному рівні встановлено особливі гарантії їх соціального захисту та відшкодування завданої шкоди їхньому життю та здоров’ю. Конституційно-правовий статус зазначеної категорії громадян обумовлено специфічним характером наслідків Чорнобильської катастрофи, подолання яких вимагає неухильного виконання державою свого обов’язку з відшкодування шкоди за завдані фізичні, моральні та матеріальні втрати особам, яким призначено пенсію за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання внаслідок Чорнобильської катастрофи.

4. За юридичними позиціями Конституційного Суду України зміст права на соціальний захист визначають як Конституція України, так і закони України.

Частиною першою статті 46 Конституції України встановлено, що,,громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом".

Водночас,,інші складові права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх при формуванні соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів" ( абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018).

Конституційний Суд України зауважує, що,,гарантування державою конституційного права на соціальний захист є однією з необхідних умов існування особи і суспільства; рівень соціального забезпечення в державі має відповідати потребам громадян, що сприятиме соціальній стабільності, забезпечуватиме соціальну справедливість та довіру до держави. Гарантування державою цих прав, у тому числі права на пенсійне забезпечення як складової конституційного права на соціальний захист, має здійснюватися на основі Конституції України та у спосіб, що відповідає їй" ( абзац шостий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 4 червня 2019 року № 2-р/2019).

4.1. Для захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв’язання посутніх проблем медичного й соціального характеру держава в особі законодавця ухвалила Закон № 796.

Закон № 796 визначає основні приписи щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров’я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення (абзац другий преамбули).

Особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, є:

"1) учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС - громадяни, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії та її наслідків;

2) потерпілі від Чорнобильської катастрофи - громадяни, включаючи дітей, які зазнали впливу радіоактивного опромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

3) громадяни, які брали безпосередню участь у ліквідації інших ядерних аварій та їх наслідків, у ядерних випробуваннях, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, у складанні ядерних зарядів та здійсненні на них регламентних робіт;

4) громадяни, які постраждали від радіоактивного опромінення внаслідок будь-якої аварії, порушення правил експлуатації обладнання з радіоактивною речовиною, порушення правил зберігання і захоронення радіоактивних речовин, що сталося не з вини потерпілих" (стаття 9 Закону № 796).

За частиною першою статті 13 Закону № 796 "держава бере на себе відповідальність за завдану шкоду громадянам та зобов’язується відшкодувати її за:

1) пошкодження здоров’я або втрату працездатності громадянами та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;

2) втрату годувальника, якщо його смерть пов’язана з Чорнобильською катастрофою;

3) матеріальні втрати, що їх зазнали громадяни та їх сім’ї у зв’язку з Чорнобильською катастрофою, відповідно до цього Закону та інших актів законодавства України".

Для встановлення пільг і компенсацій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, законодавець розподілив їх на чотири окремі категорії.

Згідно з частиною першою статті 49 Закону № 796 для вказаних категорій осіб установлено державну пенсію та додаткову пенсію за шкоду, заподіяну здоров’ю, яку призначають після виникнення права на державну пенсію.Статтею 54 Закону № 796 регламентовано види та порядок призначення державної пенсії особам, віднесеним до категорії 1 та у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи.

До категорії 1 належать особи з інвалідністю "з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи <…>, щодо яких встановлено причинний зв’язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу" (пункт 1 частини першої статті 14 Закону № 796).

Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України наголошує, що,,виокремлення законодавцем з категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, осіб, які потребують особливого ставлення держави - осіб з інвалідністю з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи, - та запровадження саме для цієї категорії осіб державної пенсії й установлення на рівні закону її мінімальних розмірів слід розглядати як прояв з боку держави заходів підтримчої дії для цих осіб" [ абзац восьмий підпункту 2.5.1 підпункту 2.5 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 7 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021].

4.2. Посутній аналіз статей 3, 16, 50 Конституції України свідчить, що "на державу покладено позитивний обов’язок забезпечити особам з інвалідністю з числа осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, посилений соціальний захист. Позитивний обов’язок держави у цьому разі, по суті, вимагає від неї вжити заходів підтримчої дії (affirmative action) з огляду на те, що йдеться про обов’язок захисту державою однієї з найуразливіших верств населення, яка того потребує" [ абзац сьомий підпункту 2.5.1 підпункту 2.5 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2021 року № 1-р(II)/2021].

За результатами аналізу змін законодавчого регулювання права на соціальний захист осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, у частині призначення їм державної пенсії й установлення на рівні закону її мінімальних розмірів Конституційний Суд України встановив таке.

На виконання імперативних вимог статей 3, 16, 50 Конституції України парламент у частині четвертій статті 54 Закону № 796 у редакції Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"" від 6 червня 1996 року № 230/96-ВР зазначив, що:

"В усіх випадках розміри пенсій для інвалідів, щодо яких встановлено зв’язок з Чорнобильською катастрофою, не можуть бути нижчими:

по I групі інвалідності - 10 мінімальних пенсій за віком;

по II групі інвалідності - 8 мінімальних пенсій за віком;

по III групі інвалідності - 6 мінімальних пенсій за віком;

дітям-інвалідам - 3 мінімальних пенсій за віком".

Згідно з першим реченням частини першої статті 28 Закону України,,Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування",,мінімальний розмір пенсії за віком встановлюється в розмірі прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, визначеного законом".

Із 1 січня 2015 року умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв’язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначалися актами Кабінету Міністрів України із відповідних питань [частина третя статті 54 Закону № 796 у редакції Закону України,,Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 76)].