Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича - суддя-доповідач,

Іващенка Володимира Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Станік Сюзанни Романівни,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями Харківської обласної державної адміністрації та Харківської обласної ради про офіційне тлумачення положень пункту 4 частини третьої статті 56, пункту 2 частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64 Закону України "Про вибори Президента України" в редакції Закону України від 18 березня 2004 року N 1630-IV (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., N 20-21, ст. 291).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання Харківської обласної державної адміністрації та Харківської обласної ради.

Підставою для розгляду справи згідно з частиною першою статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційній інтерпретації положень зазначених статей Закону України "Про вибори Президента України".

Заслухавши суддю-доповідача Вознюка В.Д. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України у с т а н о в и в:

1. Суб'єкти права на конституційне подання - Харківська обласна державна адміністрація та Харківська обласна рада - звернулися до Конституційного Суду України з клопотаннями про офіційне тлумачення положень пункту 4 частини третьої статті 56, пункту 2 частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64 Закону України "Про вибори Президента України" (далі - Закон) стосовно можливості участі у передвиборній агітації посадових і службових осіб, інших працівників органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у позаробочий час, а також про офіційну інтерпретацію таких юридичних термінів, як "підлеглі їм особи" та "місце роботи", використаних у частині п'ятнадцятій статті 64 Закону. Автори конституційних подань запитують, чи можна вважати посадових і службових осіб органів виконавчої влади (в особі державних адміністрацій) підлеглими особами щодо Прем'єр-міністра України.

На думку суб'єктів права на конституційне подання, існує невизначеність у змісті положень пункту 2 частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64 Закону. Положення пункту 2 частини першої статті 64 Закону повністю, тобто без будь-яких винятків, забороняють посадовим і службовим особам органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування брати участь у передвиборній агітації, а зі змісту частини п'ятнадцятої цієї ж статті вбачається можливість для кандидатів на пост Президента України залучати до передвиборної агітації названих осіб, які є їх підлеглими, за умови, що це відбуватиметься у позаробочий час.

Невизначеність існує і в змісті положень пункту 4 частини третьої статті 56 Закону. Згідно з цими положеннями Центральна виборча комісія оголошує попередження кандидату на пост Президента України та партії (блоку), яка його висунула, у разі якщо кандидат на пост Президента України, який займає посаду, у тому числі за сумісництвом, в органах державної влади чи в органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, у військових формуваннях, залучав або використовував для проведення передвиборної агітації підлеглих йому осіб. При цьому про час, протягом якого підлеглі особи використовувалися для передвиборної агітації, не зазначається. Проте частина п'ятнадцята статті 64 Закону встановлює заборону для кандидатів на пост Президента України залучати підлеглих їм осіб лише в робочий час, тобто, як зазначається у конституційних поданнях, фактично дозволяється залучати їх до передвиборної агітації поза межами робочого часу.

Практичну необхідність в офіційній інтерпретації зазначених положень Закону суб'єкти права на конституційне подання обґрунтовують тим, що наведена ними невизначеність положень норм Закону, з одного боку, містить загрозу невмотивованого притягнення до юридичної відповідальності тих кандидатів, які, керуючись частиною п'ятнадцятою статті 64 Закону, залучатимуть до передвиборної агітації підлеглих їм осіб у позаробочий час, а з другого - обмежує право громадян підтримати своїх керівників, зареєстрованих кандидатами на пост Президента України, не зважаючи на те, що це відбувалося б виключно у позаробочий час.

2. Ухвалою Третьої колегії суддів Конституційного Суду України конституційні провадження у справах за конституційними поданнями Харківської обласної державної адміністрації та Харківської обласної ради про офіційне тлумачення положень пункту 4 частини третьої статті 56, пункту 2 частини першої, частини п'ятнадцятої статті 64 Закону України "Про вибори Президента України" об'єднано в одне конституційне провадження у справі.

3. Президент України у письмовій відповіді Конституційному Суду України звернув увагу на те, що зміст передбаченої у пункті 2 частини першої статті 64 Закону заборони органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам брати участь у передвиборній агітації визначається у частині п'ятнадцятій цієї ж статті. У разі невиконання зазначеної заборони Центральна виборча комісія оголошує попередження відповідно до пункту 4 частини третьої статті 56 Закону. До того ж особа, яка є посадовою або службовою особою органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, у позаробочий час (коли вона не виконує свої посадові обов'язки), як і будь-який інший громадянин України, може вести передвиборну агітацію. На думку Президента України, підлеглими певної посадової особи можна вважати тих осіб, які є підконтрольними чи підзвітними цій посадовій особі. Місцем роботи будь-якої особи "слід вважати посаду, яку займає відповідна особа на конкретному підприємстві, в установі чи організації".

Голова Верховної Ради України у письмовому поясненні зазначає, що пункт 2 частини першої статті 64 Закону містить загальну заборону участі у передвиборній агітації органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Така заборона поширюється і на позаробочий час. Положеннями частини п'ятнадцятої статті 64 Закону заборонено кандидатам на пост Президента України залучати для передвиборної агітації у робочий час підлеглих їм осіб, які не є посадовими або службовими особами органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. З цією нормою кореспондуються і положення пункту 4 частини третьої статті 56 Закону. Визначення термінів "підлеглі особи" та "місце роботи" є предметом законодавчого регулювання Верховної Ради України.

У листі Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України стверджується, що положеннями пункту 2 частини першої статті 64 Закону встановлено заборону, яка стосується посадових і службових осіб органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Підлеглість (підпорядкованість) посадових (службових) осіб характеризується найвищою організаційною залежністю посадової (службової) особи від керівника. Термін "місце роботи" використовується в Кодексі законів про працю України у нерозривному зв'язку з терміном "посада".

Позиція Центральної виборчої комісії полягає в тому, що положеннями пункту 2 частини першої статті 64 Закону передбачено абсолютну заборону брати участь у передвиборній агітації органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам. Зазначена норма перебуває у системному зв'язку з положеннями частини п'ятнадцятої цієї ж статті і визначає обмеження щодо залучення підлеглих осіб для передвиборної агітації в робочий час. У позаробочий час підлеглі особи кандидата на пост Президента України, які не є посадовими чи службовими особами органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, можуть залучатися до передвиборної агітації. Під вжитим у пункті 4 частини третьої статті 56, у частині п'ятнадцятій статті 64 Закону терміном "місце роботи" можна розуміти лише відповідні підприємства, установи, організації або органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

У висновку фахівців Академії правових наук України підкреслюється, що положення пункту 2 частини першої статті 64 Закону слід розуміти так, що громадянам, які обіймають посади в органах виконавчої влади чи органах місцевого самоврядування, заборонено брати участь у передвиборній агітації тільки у робочий час, під час виконання службових обов'язків. Такий підхід узгоджується з частиною п'ятнадцятою статті 64 Закону, відповідно до якої "підлеглі особи" виконують свої службові чи трудові обов'язки виключно в межах робочого часу, оскільки поза цим часом вони є пересічними громадянами. Тому в позаробочий час зазначені особи мають право брати участь у передвиборній агітації. "Місцем роботи" кандидата на пост Президента України, який є посадовою особою органу виконавчої влади, є безпосередньо цей орган.

Завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України В.Б. Авер'янов у своєму висновку зазначає, що посадові та службові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування не мають права брати участь, бути залученими до передвиборної агітації будь-якого кандидата на пост Президента України у будь-який час (робочий чи позаробочий). Інші працівники та службовці органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, закладів можуть бути залучені до передвиборної агітації лише у позаробочий час. Майно та інші засоби органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх апаратів не можна використовувати для проведення передвиборної агітації будь-якого кандидата на пост Президента України у будь-який час (робочий чи позаробочий).

4. Конституційний Суд України, надаючи офіційне тлумачення зазначених положень Закону, виходить з такого.

4.1. Вибори є однією з форм безпосередньої демократії, способом формування виборчим корпусом органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Конституція України закріпила засади виборчого права, встановивши, що вибори до цих органів є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, а виборцям гарантується вільне волевиявлення (стаття 71 Конституції України).

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів визначаються виключно законами України. Організація і порядок проведення виборів Президента України визначені Законом України "Про вибори Президента України", відповідно до якого виборчий процес повинен здійснюватися на засадах, зокрема, законності, заборони незаконного втручання будь-кого у цей процес, його публічності та відкритості, рівності всіх кандидатів на пост Президента України, рівності прав партій (блоків), неупередженості органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб до кандидатів на пост Президента України.

Одним із етапів виборчого процесу є передвиборна агітація, основною метою якої є формування волі виборців голосувати за того чи іншого кандидата на пост Президента України. Передвиборна агітація може здійснюватися у будь-якій формі та будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України (частина перша статті 58 Закону.

Законом встановлено певні обмеження щодо ведення передвиборної агітації. Зокрема, відповідно до пункту 2 частини першої статті 64 Закону органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам забороняється брати участь у передвиборній агітації. Зазначена заборона спрямована, по-перше, на недопущення використання ресурсу цих органів та службового становища відповідними посадовими і службовими особами під час проведення агітації за того чи іншого кандидата на пост Президента України, по-друге, на унеможливлення тиску на виборців. Така заборона викликана необхідністю створити умови для вільного волевиявлення виборців під час виборів.

Аналіз положень пункту 2 частини першої статті 64 дає підстави для висновку, що вони містять загальну заборону участі зазначеної категорії суб'єктів у передвиборній агітації. Це стосується також членів Центральної виборчої комісії. Відповідно до припису частини п'ятої статті 29 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" члену Комісії забороняється брати участь у передвиборній агітації. Встановлюючи заборону на участь у передвиборній агітації посадовим і службовим особам органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також членам Центральної виборчої комісії, законодавець не пов'язує її з такою ознакою як "робочий чи позаробочий час".

Отже, положення пункту 2 частини першої статті 64 Закону треба розуміти так, що посадовим і службовим особам органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування забороняється брати участь у передвиборній агітації у будь-який час (робочий чи позаробочий).

4.2. Відповідно до положень частини п'ятнадцятої статті 64 Закону кандидатам на пост Президента України, які займають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях), забороняється залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб (у робочий час), службовий транспорт, зв'язок, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси за місцем роботи, а також використовувати службові чи виробничі наради, збори колективу для проведення передвиборної агітації.

За своїм змістом частини перша і п'ятнадцята статті 64 Закону не збігаються. Положення частини першої визначають коло суб'єктів, яким забороняється участь у передвиборній агітації. Частина п'ятнадцята містить щодо кандидатів на пост Президента України приписи, які спрямовані на обмеження їх дій при проведенні передвиборної агітації та на унеможливлення зловживання службовим становищем.

Положення щодо заборони кандидатам на пост Президента України, які займають посади, у тому числі за сумісництвом, в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, залучати для передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації, підлеглих їм осіб, треба тлумачити з урахуванням положень пункту 2 частини першої статті 64 Закону, оскільки останні містять загальну заборону участі у передвиборній агітації посадових і службових осіб органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Це означає, що кандидати на пост Президента України не можуть залучати для передвиборної агітації підлеглих їм посадових та службових осіб за місцем роботи в органах виконавчої влади чи в органах місцевого самоврядування у будь-який час.

Що стосується інших підлеглих кандидатам на пост Президента України осіб, які працюють в органах виконавчої влади, в органах місцевого самоврядування і не належать до посадових і службових осіб, то їх можна залучати до передвиборної агітації або використовувати для будь-якої роботи, пов'язаної з проведенням передвиборної агітації, лише у позаробочий час за їхньою згодою.

Кандидатам на пост Президента України забороняється також залучати у робочий час для передвиборної агітації підлеглих їм осіб за місцем роботи на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях, військових частинах (формуваннях). Підлеглі особи кандидатів на пост Президента України можуть брати участь у передвиборній агітації в позаробочий час лише за їхньою згодою.

Зазначені у частині п'ятнадцятій статті 64 Закону кандидати на пост Президента України за місцем своєї роботи не мають права використовувати з метою проведення передвиборної агітації у будь-який час службовий транспорт, засоби зв'язку, устаткування, приміщення, інші об'єкти та ресурси, що є державною або комунальною власністю та перебувають в управлінні (віданні) органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, державних і комунальних підприємств, установ, закладів, організацій, військових частин (формувань), в яких кандидати на пост Президента України займають посади, в тому числі за сумісництвом.

Їм також забороняється використовувати для проведення передвиборної агітації збори колективу, службові чи виробничі наради у будь-який час.

4.3. На законодавчому рівні визначення терміна "місце роботи" немає. Проте аналіз статей 1, 2, 25 Закону України "Про державну службу", статей 1, 10, 14 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статей 38, 40, 43, 81, 82 Кодексу законів про працю України та інших нормативно-правових актів свідчить, що під місцем роботи розуміється конкретний орган, підприємство, установа, організація, з якими працівники перебувають у службових (трудових) відносинах.

У частині п'ятнадцятій статті 64 Закону місце роботи теж безпосередньо зв'язується з посадою кандидатів на пост Президента України, яку вони займають, у тому числі за сумісництвом, зокрема на державних, комунальних підприємствах, у закладах, установах, організаціях. Буквальне тлумачення змісту цієї норми дає можливість дійти висновку, що законодавець місцем роботи кандидатів на пост Президента України визначає конкретне державне, комунальне підприємство, заклад, установу, організацію, в яких вони займають відповідну посаду. Такий же підхід застосований і до визначення місця роботи кандидатів на пост Президента України, які займають посади в органах виконавчої влади чи в органах місцевого самоврядування. Відтак місцем роботи кандидатів на пост Президента України є конкретний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. Загальноприйняте розуміння в законодавстві, а також зміст частини п'ятнадцятої статті 64 Закону не дають підстав для ширшого тлумачення терміна "місце роботи".

На підставі наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що використаний у частині п'ятнадцятій статті 64 Закону термін "місце роботи" означає конкретний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, державне, комунальне підприємство, заклад, установу, організацію, а також військову частину (формування), в яких кандидати на пост Президента України займають посаду, в тому числі за сумісництвом.

Оскільки під місцем роботи кандидатів на пост Президента України розуміється конкретний орган, підприємство, заклад, установа, організація, військова частина (формування), де вони займають відповідну посаду, то за змістом положень частини п'ятнадцятої статті 64 Закону підлеглими особами кандидата на пост Президента України є особи, які виконують службові (трудові) обов'язки у тому ж органі виконавчої влади або в органі місцевого самоврядування, на тому ж державному, комунальному підприємстві, в установі, закладі, організації чи проходять службу у військовій частині (формуванні) і перебувають з ним у відносинах підпорядкованості.