Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Пшеничного Валерія Григоровича - головуючий,

Бринцева Василя Дмитровича - суддя-доповідач,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 70 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 10, пункту 3 частини другої, частин п'ятої, шостої статті 11, статті 15, частини першої статті 17, статті 24, пункту 3 розділу VI "Заключні положення" Закону України "Про політичні партії в Україні" від 5 квітня 2001 року N 2365-III (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 23, ст. 118).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 70 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності зазначених положень Закону України "Про політичні партії в Україні".

Заслухавши суддю-доповідача Бринцева В.Д. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 70 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати неконституційними такі положення Закону України "Про політичні партії в Україні" (далі - Закон):

- частини першої статті 10, яка передбачає: "Рішення про створення політичної партії приймається на її установчому з'їзді (конференції, зборах). Це рішення має бути підтримано підписами не менше десяти тисяч громадян України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах, зібраними не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей України, міст Києва і Севастополя та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим";

- пункту 3 частини другої статті 11, яким визначено, що для реєстрації політичної партії до Міністерства юстиції України подаються "підписи громадян України, зібрані відповідно до вимог цього Закону на підтримку рішення про створення політичної партії та засвідчені особами, які збирали підписи";

- частини п'ятої статті 11, за якою "розмір реєстраційного збору встановлюється Кабінетом Міністрів України";

- частини шостої статті 11, якою передбачено, що "політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому цим Законом, своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим";

- статті 15, яка встановлює обмеження у фінансуванні політичних партій:

"Не допускається фінансування політичних партій:

1) органами державної влади та органами місцевого самоврядування, крім випадків, зазначених законом;

2) державними та комунальними підприємствами, установами і організаціями, а також підприємствами, установами і організаціями, у майні яких є частки (паї, акції), що є державною чи комунальною власністю, або які належать нерезидентам;

3) іноземними державами та їх громадянами, підприємствами, установами, організаціями;

4) благодійними та релігійними об'єднаннями та організаціями;

5) анонімними особами або під псевдонімом;

6) політичними партіями, що не входять до виборчого блоку політичних партій.

Інформація про надходження на рахунок політичної партії коштів, заборонених цим Законом, доводиться відповідною банківською установою до відома Міністерства юстиції України.

Кошти, що надійшли політичним партіям з порушенням вимог, передбачених цим Законом, перераховуються політичними партіями до Державного бюджету України або стягуються в доход держави у судовому порядку";

- частини першої статті 17, якою визначено, що "політична партія зобов'язана щорічно опубліковувати в загальнодержавному засобі масової інформації фінансовий звіт про доходи і видатки, а також звіт про майно політичної партії";

- статті 24, якою встановлено: "У разі невиконання політичною партією вимоги частини шостої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.

Рішення Верховного Суду України про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск її керівних органів, обласних, міських, районних організацій і первинних осередків та інших статутних утворень політичної партії, припинення членства в політичній партії";

- пункту 3 розділу VI "Заключні положення", відповідно до якого "політичним партіям не пізніш як через один рік після проведення найближчих за часом після набуття чинності цим Законом виборів до Верховної Ради України здійснити необхідні заходи з метою забезпечення виконання вимог цього Закону, внести необхідні уточнення до статутних документів та подати їх до Міністерства юстиції України".

Посилаючись на частину першу статті 64, статті 36, 37 Конституції України, народні депутати України стверджують, що зазначеними нормами Закону встановлено обмеження, які порушують право громадян України на свободу об'єднання у політичні партії.

2. Проведений Конституційним Судом України системний аналіз матеріалів справи, відповідних норм Конституції України, міжнародно-правових актів та оспорюваних норм Закону дає підстави для таких висновків.

Згідно з частиною першою статті 36 Конституції України громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Частиною першою статті 64 Конституції України визначено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Разом з тим частина друга статті 64 Конституції України не відносить право на свободу утворення політичних партій до переліку тих свобод, які ніким і в жодний спосіб не можуть бути обмежені. Це свідчить, що Конституція України допускає додаткове унормування законом загальних засад утворення і діяльності політичних партій за умови дотримання загальнодемократичних принципів.

3. Конституцією України передбачено загальні засади утворення і діяльності політичних партій. При цьому статтею 37 Основного Закону України встановлено заборону утворення і діяльності політичних партій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, а також на створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.

З метою забезпечення дії встановлених конституційних обмежень і у зв'язку з необхідністю створення передумов для реалізації громадянами права на свободу утворення політичних партій Конституція України відносить до відання законодавчої влади визначення засад утворення і діяльності політичних партій (пункт 11 частини першої статті 92).

3.1. Право громадян на свободу об'єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів визначається і гарантується Конституцією України (частина перша статті 36). В Законі закріплено конституційну норму, за якою встановлення обмежень цього права допускається в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей, а також в інших випадках, передбачених Основним Законом України.

Статтею 2 Закону політична партія визначається як зареєстроване згідно із законом добровільне об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має на меті сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

Таким чином, політичні партії забезпечують участь усіх громадян України в політичному житті суспільства, впливають на державну владу, беруть участь у формуванні органів влади і контролі за їх діяльністю. Положення частини другої статті 3 Закону, згідно з яким політичні партії в Україні створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом, відповідає конституційним нормам, що гарантують свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта статті 15), проголошують невідчужуваність та непорушність прав і свобод людини (стаття 21), встановлюють права кожної людини на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей (стаття 23).

Із змісту статей 12, 13 Закону випливає, що наведених вимог можна дотриматися, лише маючи розгалужені як чисельно, так і структурно політичні формування. Конституційні приписи щодо можливості обмеження свободи утворення і діяльності політичних партій Законом не розширено, а лише деталізовано в його статті 5.

3.2. У Конституції України закріплено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3), а суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності (частина перша статті 15); держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта статті 15).

Порівняльний аналіз зазначених конституційних засад і положень Закону, які оспорюються в конституційному поданні, дає підстави вважати, що ці норми жодною мірою не порушують конституційні цінності, оскільки заборони прав, зменшення їх обсягу, встановлення нездоланних перешкод для реалізації громадянами права на свободу утворення і діяльності політичних партій не відбулося.

Оцінюючи положення Закону, якими унормовано процедуру реєстрації політичних партій, на відповідність Конституції України і міжнародно-правовим актам, визнаним в Україні, Конституційний Суд України враховує і позицію Венеціанської комісії, викладену у висновку, затвердженому на 41-му пленарному засіданні 10-11 грудня 1999 року, згідно з яким "вимоги щодо реєстрації політичних партій самі по собі не можуть розглядатись як порушення права громадян на об'єднання".

4. Конституційний Суд України дійшов висновку про відповідність Конституції України основних положень частини першої статті 10 Закону щодо підтримки рішення про створення політичної партії підписами не менше десяти тисяч громадян України, зібраними не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей України, міст Києва, Севастополя і Автономної Республіки Крим, частини шостої статті 11 стосовно забезпечення утворення та реєстрації політичною партією своїх обласних, міських, районних організацій у більшості регіонів (крім положень норм щодо обов'язковості збору підписів громадян і реєстрації партійних організацій в Автономній Республіці Крим). Зазначені положення Закону лише врегульовують процес реалізації громадянами конституційного права на свободу утворення політичних партій, створюють передумови для забезпечення загальнодержавного статусу політичних партій та рівних можливостей щодо застосування виборчого законодавства.

Законодавець, визначаючи умови реалізації громадянами права на утворення політичної партії саме на таких засадах, ґрунтується на тому, що політична партія повинна виражати інтереси певної частини громадян і охоплювати своєю діяльністю значну частину території держави. Збір такої кількості підписів громадян на визначеній Законом території України має засвідчити всеукраїнський статус партії та запобігти створенню політичних об'єднань, діяльність яких розрахована на короткий термін (у період виборчих кампаній) або має на меті реалізувати ті чи інші вузькокорпоративні інтереси.

Вимога щодо збору підписів громадян на підтримку створення політичної партії не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей та представництва її в більшості областей України поширюється на всі об'єднання громадян, які бажають отримати статус політичної партії, і має бути однакова для всіх.

Наведені положення Закону забезпечують реалізацію частини п'ятої статті 36 Конституції України, якою визначено, що всі об'єднання громадян рівні перед законом.

Конституційний Суд України вважає, що положення частини першої статті 10 Закону щодо необхідності підтримки створення політичної партії підписами не менше десяти тисяч громадян України є запорукою втілення конституційних засад діяльності однієї з форм громадського об'єднання та гарантією забезпечення саме загальнодержавного статусу політичної сили і створення рівних потенційних можливостей для всіх політичних партій.

5. Заборону фінансування політичних партій із джерел, викладених у статті 15 Закону, Конституційний Суд України визнає допустимим обмеженням.

5.1. Як уже зазначалося, статтею 37 Конституції України заборонено утворення і діяльність політичних партій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини та здоров'я населення.

Частина перша статті 36 Конституції України передбачає певні обмеження, в тому числі і права громадян на свободу об'єднання у політичні партії, відповідним законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Встановлені статтею 15 Закону обмеження, відповідно до яких не допускається фінансування політичних партій органами державної влади та місцевого самоврядування (крім випадків, зазначених законом, державними та комунальними підприємствами, анонімними особами та іншими суб'єктами, насамперед закладають рівні передумови для діяльності всіх політичних партій, мають забезпечити захист прав і свобод інших людей, які не є членами цих політичних об'єднань.

Обмеження у фінансуванні політичної діяльності іноземними державами, їх громадянами, підприємствами, установами, організаціями, введене пунктом 3 статті 15 Закону саме в інтересах національної безпеки, повністю відповідає зазначеним конституційним положенням та нормам міжнародно-правових актів і узгоджується з принципом справедливості та розмірності, визнаного критерієм ідеології справедливості у демократичній державі (Рішення Конституційного Суду України від 24 березня 2005 року N 2-рп/2005 (справа про податкову заставу).

Оскільки ці застереження поширюються і на процес створення політичних партій, Закон встановлює відповідні обмеження в інтересах національної безпеки. У цьому контексті абсолютно обґрунтованими є норми Закону, які передбачають загальнодержавний характер одного з різновидів об'єднань громадян - політичних партій, а також впровадження на законодавчому рівні системи контролю за утворенням і діяльністю політичних партій.