Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання - 46 народних депутатів України - Поживанова Михайла Олександровича, виконуючого обов'язки заступника Голови Київської міської державної адміністрації, Олійника Володимира Миколайовича, Черкаського міського голови, а також Селіванова Анатолія Олександровича, Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України та Носова Владислава Васильовича, Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п'ятої статті 6, частини першої статті 11, частини четвертої статті 16, пунктів 3, 5, 6, 9, 10, 16 частини першої статті 26, частин третьої і четвертої статті 41, частини шостої статті 42, статей 51, 52, 53, 54, частини четвертої статті 61, частини першої статті 62, частин першої, шостої, сьомої статті 63, частин четвертої, п'ятої, шостої статті 78, частин третьої, п'ятої, сьомої статті 79, абзацу третього пункту 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40, 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) зазначених положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо відповідності Конституції України окремих положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в частині визначення ним статусу територіальних громад районів у містах та районних у містах рад, назви та системи виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, статусу сільського, селищного, міського голови, порядку дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів, а також гарантій самостійності місцевих бюджетів.

Заслухавши суддю-доповідача Корнієнка М.І., пояснення Поживанова М.О., Олійника В.М., Селіванова А.О., Носова В.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1.1. У конституційному поданні народних депутатів України, виступах представників суб'єкта права на конституційне подання наголошується на тому, що положення частини п'ятої статті 6, частини четвертої статті 16, частин третьої та четвертої статті 41, абзацу третього пункту 2 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон), які визначають територіальні громади районів у містах та районні в місті ради як окремі суб'єкти, що мають право самостійно здійснювати місцеве самоврядування та бути самостійними суб'єктами права комунальної власності, суперечать статті 140 Конституції України, зокрема частині першій, згідно з якою право на здійснення місцевого самоврядування в містах надано територіальним громадам цих міст, а також частині п'ятій зазначеної статті, відповідно до якої "питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад".

На думку суб'єкта права на конституційне подання та його представників, територіальні громади районів у містах можуть розглядатися лише як складові територіальної громади міста, які набувають правосуб'єктності на управління комунальним майном лише в разі обрання ними за рішенням міської ради, прийнятим нею без будь-яких обмежень, відповідних районних у місті рад та наділення їх частиною повноважень міської ради, фінансів і комунального майна.

У листі Голови Верховної Ради України, а також у виступах на пленарному засіданні Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України висловлена протилежна позиція, відповідно до якої територіальна громада району в місті як суб'єкт права комунальної власності є категорією конституційною, оскільки це її право визначається частиною першою статті 142 Конституції України, а не рішенням міської ради. Тому визначений Законом порядок щодо утворення (неутворення) районних у містах рад, де враховані й інтереси територіальних громад районів у містах, і позиція існуючих районних у містах рад, не суперечить статті 140 Конституції України.

1.2. Конституційний Суд України, вирішуючи цей спір, виходить з того, що положення:

частини пятої статті 6 та частини четвертої статті 16 Закону, відповідно до яких у містах з районним поділом територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права комунальної власності та не втрачають цього права в разі, якщо рішення про створення районних у містах рад не було прийнято, узгоджуються з положенням частини першої статті 142 Конституції України, згідно з яким територіальні громади районів у містах поряд з територіальними громадами міст визначаються як суб'єкти права комунальної власності;

частин третьої та четвертої статті 41, абзацу третього пункту 2 Розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону, відповідно до яких рішення територіальних громад міст з районним поділом або міських рад щодо утворення (неутворення) районних у містах рад мають прийматися з урахуванням думки районних у містах рад та членів територіальних громад цих міст, а обсяг і межі повноважень районних у містах рад (у разі їх створення) та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах і не можуть змінюватися протягом даного скликання, узгоджуються як з частиною першою статті 142, так і абзацом третім пункту 8 Розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, відповідно до якого "районні в містах ради та голови цих рад після набуття чинності цією Конституцією здійснюють свої повноваження відповідно до закону".

Частина перша статті 142 та абзац третій пункту 8 Розділу XV "Перехідні положення" Конституції України змістовно не пов'язані з частиною п'ятою статті 140 Конституції України, відповідно до якої "питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад", та іншими статтями Основного Закону, зокрема його статтею 143, на які посилалися представники суб'єкта права на конституційне подання. Проте між цими нормами немає суперечності, оскільки відповідно до статті 146 Конституції України "інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом".

2.1. У конституційному поданні також стверджується, що положення частини першої статті 11, а також статей 51, 52, 53, 54 Закону, в яких конкретно визначаються назва та система виконавчих органів рад - "виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи", а також передбачається обов'язкове утворення колегіального виконавчого органу - виконавчого комітету, суперечать Конституції України, яка дає лише родове поняття - "виконавчі органи" (частина третя статті 140). На думку суб'єкта права на конституційне подання, виконавчий орган ради має бути єдиним. Його колегіальний характер суперечить Конституції України. Визначення в Законі відділів, управлінь як самостійних виконавчих органів ради обмежує конституційні повноваження сільського, селищного, міського голови, оскільки відповідно до частини другої статті 141 Конституції України він "очолює виконавчий орган ради".

У листі Голови Верховної Ради України зазначається, що відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України "місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи". Тому порядок створення виконавчого органу та його назва мають визначатися Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Цієї ж позиції дотримується і Постійний представник Президента України в Конституційному Суді України, на думку якого назва виконавчого органу ради має визначатися не радою, а законом, бо саме в законі закріплюються повноваження, які можуть надаватися лише конкретному органу, а "не його родовій ознаці".

2.2. У вирішенні цього спору Конституційний Суд України виходить з того, що відповідно до Конституції України (пункт 15 частини першої статті 92, частина третя статті 141, стаття 146) засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема статус виконавчих органів ради та їх повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, визначаються законом. До того ж в тексті Конституції України вживаються як словосполучення "виконавчий орган ради", так і "виконавчі органи ради" (частини друга і третя статті 141).

Відповідно до Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11).

Виконавчий комітет є виконавчим органом загальної компетенції сільської, селищної, міської ради. Він утворюється радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, який очолює виконавчий комітет, його заступника (заступників) з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету за посадою також входить секретар відповідної ради. Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, а формою правового акта - рішення. Виконавчий комітет є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади (статті 51, 52, 53 Закону).

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є її виконавчими органами галузевої та функціональної компетенції, підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, а також сільському, селищному, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою одноособово (стаття 54 Закону).

У сільських, селищних, міських (районного значення) радах, де обсяг виконавчої діяльності не потребує створення відділів та управлінь, до складу виконавчого комітету можуть входити, як про це свідчить практика, інші особи, зокрема керівники тих підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад. Вони також призначаються на посади та звільняються з посад сільським, селищним, міським головою одноособове (пункт 10 частини третьої статті 42 Закону).

Утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск, утворення інших виконавчих органів ради та затвердження їх структури в цілому, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання, обрання секретаря ради віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. Проте ці питання вирішуються ними за поданням сільського, селищного, міського голови (пункти 3, 4, 5, 6 частини першої статті 26, пункти 4, 5, 6 частини третьої статті 42 Закону).

Отже, чинний Закон визначає сільського, селищного, міського голову як посадову особу, яка очолює не тільки виконавчий комітет, а й всю систему виконавчих органів відповідної ради, керівники яких несуть перед головою персональну відповідальність, що узгоджується з частиною другою статті 141 Конституції України.