1. Схвалити Стратегію підвищення ефективності діяльності суб’єктів господарювання державного сектору економіки, що додається.

2. Затвердити план заходів з реалізації Стратегії підвищення ефективності діяльності суб’єктів господарювання державного сектору економіки, що додається.

Ця Стратегія визначає основні питання, що повинні бути вирішені Кабінетом Міністрів України для проведення реформи управління державною власністю (далі - реформа).

Основною метою реформи є підвищення ефективності діяльності суб’єктів господарювання державного сектору економіки (далі - суб’єкти господарювання), що буде досягнута шляхом:

посилення бюджетного нагляду;

розроблення основних засад державної політики управління суб’єктами господарювання (далі - політика власності);

удосконалення корпоративного управління суб’єктами господарювання;

реструктуризації та реорганізації суб’єктів господарювання, а також прозорого та комплексного процесу приватизації.

Держава є найбільшим власником господарських активів. Основне завдання Кабінету Міністрів України - забезпечення ефективного управління активами на користь їх основного власника - українського народу. Держава в особі органів управління повинна бути професійним та відповідальним власником суб’єктів господарювання і зосередити свої зусилля на збільшенні вартості їх активів.

Водночас корпоративне управління суб’єктами господарювання повинне бути прозорим та відповідати Рекомендаціям з корпоративного управління суб’єктами господарювання Організації економічного співробітництва та розвитку (далі - Рекомендації Організації економічного співробітництва та розвитку).

За даними Мінекономрозвитку, станом на 30 вересня 2014 р. в Україні із 3350 зареєстрованих суб’єктів господарювання 1833 суб’єкти провадять господарську діяльність та мають загальну вартість активів близько 870 млрд. гривень (за винятком банків). Загальна кількість працівників, зайнятих на суб’єктах господарювання, становить близько 1 млн. осіб.

Основна частина суб’єктів господарювання належить до енергетичної галузі (близько 70 відсотків сукупних активів) та інфраструктури (близько 15 відсотків сукупних активів). До інших важливих галузей економіки, в яких задіяні суб’єкти господарювання, належать агропромислова, машинобудівна та хімічна галузі.

На 100 найбільших суб’єктів господарювання припадає близько 90 відсотків сукупних активів та 80 відсотків сукупного чистого доходу. До найбільших суб’єктів господарювання належать:

Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" (видобування та транспортування газу), ПАТ "Центренерго" (теплова енергетика), державне підприємство Національна атомна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" (атомна енергетика), державні вугільні шахти - енергетична галузь;

"Укрзалізниця", Українське державне підприємство поштового зв’язку "Укрпошта", міжнародні аеропорти, у тому числі державне підприємство "Міжнародний аеропорт "Бориспіль", Укравтодор - інфраструктура;

ПАТ "Державна продовольчо-зернова корпорація України", державне підприємство спиртової та лікеро-горілчаної промисловості "Укрспирт" (державна монополія з виробництва спирту) - агропромисловий комплекс;

державне підприємство "Антонов" (провідний виробник літаків), ПАТ "Турбоатом" (провідна компанія з виробництва турбін), ПАТ "Сумихімпром" та ПАТ "Одеський припортовий завод" (виробництво добрив), інші компанії - машинобудування.

Результати операційної та фінансової діяльності суб’єктів господарювання можуть бути значно поліпшені. За результатами перших дев’яти місяців 2014 року 740 із 1833 діючих суб’єктів господарювання (за винятком банків) мали загальний збиток 80 млрд. гривень, з них 63 млрд. гривень збитків зазнала Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України". Частина зазначених збитків зумовлена слабкою економічною ситуацією, девальвацією гривні та водночас недостатнім рівнем операційної ефективності суб’єктів господарювання.

Низькі ефективність суб’єктів господарювання та рівень прозорості їх операційної діяльності створюють тиск на державний бюджет. У 2014 році обсяг субсидій, наданих суб’єктам господарювання, становив близько 2 відсотків внутрішнього валового продукту, тоді як обсяг непрямих субсидій, що не були враховані в бюджеті, - більше 6 відсотків внутрішнього валового продукту, що переважно відображають державну підтримку збиткової Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України".

Ураховуючи міжнародний досвід та результати досліджень, основною причиною низької ефективності діяльності суб’єктів господарювання є недостатньо розвинута система корпоративного управління, що призводить до:

викривленості інформації, що пов’язана з низьким рівнем прозорості діяльності суб’єктів господарювання;

виникнення конфлікту інтересів керівництва та суб’єктів управління об’єктами державної власності, зумовленого непрозорим процесом призначення керівництва та неефективною системою оплати праці;

відсутності таких структур корпоративного управління, як наглядові ради та незалежні директори, які повинні здійснювати ефективний нагляд за діяльністю суб’єктів господарювання;

суперечливості цілей, встановлених для суб’єктів господарювання, та відсутності чіткого розмежування комерційних та некомерційних (соціально-політичних) функцій суб’єктів господарювання.

На даний час зв’язки суб’єктів господарювання та органів виконавчої влади, як і в багатьох інших країнах, досить тісні. Віднесення суб’єктів господарювання до сфери управління органів державної влади сприяє захищеності багатьох з них від зовнішньої конкуренції. Не зважаючи на те, що основною функцією міністерств повинне бути регулювання відповідних галузей економіки, міністерства часто відіграють активну роль в управлінні суб’єктами господарювання, що провадять діяльність у таких галузях. Внаслідок такої ситуації знижується рівень прозорості діяльності суб’єктів господарювання, ефективність їх операційної діяльності, погіршуються фінансові показники та неминуче виникають конфлікти інтересів.

Основною умовою створення рівних умов для суб’єктів господарювання різних форм власності та запобігання викривленню конкуренції є розмежування функцій з управління власністю та регулювання ринку.

Бюджетний нагляд є іншим важливим питанням в управлінні суб’єктами господарювання. Пов’язані з діяльністю суб’єктів господарювання фіскальні ризики, що можуть мати значний негативний вплив на державний бюджет, виникають внаслідок зміни макроекономічних умов, що впливають на діяльність суб’єктів господарювання; недостатньої фінансової дисципліни суб’єктів господарювання, що призводить до виникнення в держави потенційної потреби компенсувати їх збитки; наявності заборгованості суб’єктів господарювання, що забезпечена державними гарантіями; інших зобов’язань суб’єктів господарювання, у тому числі заборгованості з виплати заробітної плати.

Для розв’язання зазначених проблем Кабінетові Міністрів України необхідно забезпечити:

розроблення і впровадження основних засад політики власності, яка передбачає заходи щодо поліпшення корпоративного управління суб’єктами господарювання та чіткого розмежування функцій держави з управління об’єктами державної власності та регулювання ринку;

посилення бюджетного нагляду за суб’єктами господарювання шляхом впровадження методології оцінки фіскальних ризиків, пов’язаних з діяльністю суб’єктів господарювання.

Заходи з підвищення ефективності діяльності суб’єктів господарювання запроваджуються з урахуванням Рекомендацій Організації економічного співробітництва та розвитку.

У результаті проведення реформи буде досягнуто таких найбільш важливих результатів:

забезпечення рівних умов діяльності на ринках, де суб’єкти господарювання конкурують з приватними компаніями, а отже, збільшення мотивації суб’єктів господарювання до підвищення своєї ефективності;

підвищення рівня прозорості та підзвітності суб’єктів господарювання для забезпечення відповідального і раціонального використання об’єктів державної власності;

поліпшення фінансових результатів діяльності суб’єктів господарювання і, як результат, - збільшення доходів державного бюджету;

підвищення якості послуг, що надаються суб’єктами господарювання населенню;

досягнення позитивного впливу на національну економіку, бізнес-середовище та інвестиційний клімат.

У рамках підготовки до проведення реформи Мінекономрозвитку проведено аналіз законодавства щодо інституційних засад у сфері регуляторної політики, політики власності та нагляду в державному секторі економіки. Результати такого аналізу дали можливість отримати більш детальне розуміння змін, які необхідно внести до законодавства, а також послідовність їх внесення з метою впровадження заходів, передбачених цією Стратегією.

Основною умовою успішного впровадження реформи є забезпечення її політичної підтримки Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою України і Президентом України. Проведення реформи, що передбачена Стратегією сталого розвитку "Україна-2020", схваленою Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5, сприятиме налагодженню зв’язків між заінтересованими сторонами та зменшенню політичних ризиків.

Значним потенційним ризиком є недостатній рівень підтримки реформи суспільством. Проте шляхом підготовки та впровадження комплексної стратегії комунікацій зазначений ризик буде зменшений.

На сьогодні в Україні відсутня чітка процедура проведення оцінки фіскальних ризиків. Проте Кабінет Міністрів України усвідомлює необхідність розвитку системи моніторингу фіскальних ризиків та звітності з метою мінімізації можливого негативного впливу на державний бюджет.

Оцінка фіскальних ризиків, пов’язаних з 30-ма найбільшими суб’єктами господарювання, проведена Мінекономрозвитку, є першим кроком до забезпечення розвитку такої системи.

На даний час здійснюються заходи щодо утворення робочої групи, яку очолить представник Мінфіну і до складу якої увійдуть експерти Мінекономрозвитку та Мінфіну.

Завданням зазначеної робочої групи буде розроблення методики проведення оцінки фіскальних ризиків, пов’язаних із суб’єктами господарювання, у тому числі оцінки ймовірності настання ризиків.

Робоча група із застосуванням зазначеної методики оновить список 30-ти суб’єктів господарювання, діяльність яких пов’язана з найбільшими фіскальними ризиками, проаналізує у межах своєї компетенції фінансові плани таких суб’єктів та підготує відповідні рекомендації.

До кінця 2015 року функцію з нагляду за фіскальними ризиками планується передати Мінфіну.

З метою посилення бюджетного нагляду буде проаналізовано процес підготовки та виконання фінансових планів суб’єктів господарювання, визначено основні перешкоди, а також надано рекомендації щодо поліпшення процесу підготовки таких планів з метою вдосконалення управління фіскальними ризиками.

Підхід держави до управління суб’єктами господарювання передбачається викласти в Концепції реалізації політики власності, в якій визначатимуться мета і принципи управління суб’єктами господарювання, коротко-, середньо- та довгострокові цілі, стратегії, механізми, які необхідно застосувати для досягнення таких цілей.

Проект Концепції реалізації політики власності буде розроблений на основі Рекомендацій Організації економічного співробітництва та розвитку, і з урахуванням кращого світового досвіду і специфіки підходу до ефективного управління суб’єктами господарювання в Україні та схвалений Кабінетом Міністрів України до кінця лютого 2016 року.

Під час впровадження нової комплексної системи управління суб’єктами господарювання, спрямованої на підвищення операційної та фінансової ефективності суб’єктів господарювання, політика власності передбачатиме розмежування функцій Кабінету Міністрів України та міністерств як суб’єкта управління об’єктами державної власності і регулятора та поліпшення корпоративного управління суб’єктами господарювання.

Відповідно до Рекомендацій Організації економічного співробітництва та розвитку функції держави-власника повинні бути чітко відокремлені від функцій держави-регулятора.

Міністерства беруть участь переважно в регулюванні діяльності в окремих галузях економіки, відповідають за підтримку конкурентного середовища у відповідних секторах і водночас здійснюють повноваження з управління діяльністю суб’єктів господарювання, що мають значну частку на ринку. Така ситуація неминуче призводить до виникнення явного конфлікту інтересів, порушення конкуренції на ринку та слабкої мотивації суб’єктів господарювання до ефективного провадження своєї діяльності.

Рекомендаціями Організації економічного співробітництва та розвитку передбачається, що держава під час реалізації своїх майнових прав щодо суб’єктів господарювання повинна дотримуватися принципу розмежування функцій держави-власника та держави-регулятора.

Результати аналізу міжнародного досвіду свідчать, що існують такі основні підходи до розмежування функцій держави-власника та держави-регулятора:

централізація, за якої функції з управління суб’єктами господарювання передаються спеціальній організації, а профільні міністерства та інші органи управління зосереджуються на виконанні лише регуляторної функції;

децентралізація, під час якої розмежування функцій здійснюється шляхом прийняття адміністративних рішень профільними міністерствами та іншими органами управління суб’єктами господарювання.

Організація економічного співробітництва та розвитку рекомендує централізацію як підхід до розмежування функцій держави-власника та держави-регулятора. У межах такого підходу існують дві моделі:

централізоване виконання функцій з управління суб’єктами господарювання через один державний орган;

централізоване виконання функцій з управління суб’єктами господарювання через спеціальну холдингову компанію.

Рішення щодо вибору підходу до розмежування функцій держави-власника і держави-регулятора буде прийняте після опрацювання питання профільними міністерствами та Кабінетом Міністрів України.

Під час опрацювання використовуватимуться результати проведеного Мінекономрозвитку до кінця вересня 2015 року аналізу централізації як підходу до розмежування функцій держави-власника та держави-регулятора в частині відповідності потребам України.

Удосконалення корпоративного управління суб’єктами господарювання є ключовим компонентом реформи.

Застосування основних принципів корпоративного управління суб’єктами господарювання, у тому числі функції та рівень відповідальності державних органів, наведені в Рекомендаціях Організації економічного співробітництва та розвитку, має на меті підвищення дієвості, корисності та ефективності операційної діяльності суб’єктів господарювання, забезпечення прозорості їх діяльності.

З метою забезпечення провадження діяльності суб’єктами господарювання на рівні з приватними компаніями на ринкових умовах відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції вживатимуться заходи до вдосконалення корпоративного управління суб’єктами господарювання.

У результаті посиленої конкуренції суб’єкти господарювання більш відповідально та раціонально використовуватимуть активи, що перебувають в їх власності.

Очікується, що застосування передбаченої моделі корпоративного управління суб’єктами господарювання дасть змогу не лише збільшити обсяг надходжень до державного бюджету, але сприятиме підвищенню якості послуг, що надаються населенню.

Крім того, удосконалення корпоративного управління суб’єктами господарювання позитивно вплине на національну економіку та бізнес-середовище і сприятиме підвищенню інвестиційної привабливості України для міжнародних інвесторів.

Ключовими заходами щодо удосконалення корпоративного управління в державному секторі економіки є:

підвищення рівня прозорості діяльності суб’єктів господарювання;

узгодження інтересів керівництва та суб’єктів управління об’єктами державної власності;

створення наглядових рад у суб’єктах господарювання та введення до складу таких рад незалежних директорів у визначених Кабінетом Міністрів України випадках;

визначення чітких цілей діяльності суб’єктів господарювання.

У разі відсутності точної та вичерпної інформації щодо діяльності суб’єктів господарювання складно оцінити ефективність їх операційної та фінансової діяльності, а також раціональність та ефективність використання ними своїх активів, що унеможливлює притягнення керівництва суб’єктів господарювання до відповідальності за неефективне використання капіталу та недосягнення поставлених цілей.

Вимоги до прозорості та розкриття інформації потребують значного посилення. На сьогодні в системі фінансової звітності існує багато недоліків, зокрема, неповна консолідація фінансової звітності, відсутність достатнього рівня розкриття інформації щодо пов’язаних сторін та власників суб’єктів господарювання, що ускладнюють проведення оцінки фінансового стану та показників суб’єктів господарювання.

Фінансова звітність суб’єктів господарювання сприймається зовнішніми користувачами як така, що має низьку якість і є ненадійним джерелом інформації внаслідок того, що фінансова звітність державних унітарних підприємств не підлягає обов’язковому незалежному аудиту, а якість аудиту фінансової звітності державних акціонерних товариств є низькою.

З метою підвищення рівня прозорості діяльності суб’єктів господарювання необхідно посилити вимоги до:

розкриття інформації суб’єктами господарювання;

проведення аудиту фінансової звітності суб’єктів господарювання незалежними аудиторами.

До заходів, які необхідно вжити для підвищення прозорості та відповідальності, належить опублікування суб’єктами господарювання на власних веб-сайтах такої інформації, яка не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом:

річної та квартальної фінансової звітності за останні три роки;

річних аудиторських звітів за останні три роки;

резюме керівника та членів наглядової ради;

річних звітів наглядової ради;

рішень загальних зборів акціонерів (або органу управління для унітарних підприємств);

списку посередників, що мають річну вартість укладених протягом одного року із суб’єктами господарювання контрактів більше ніж на 1 млн. гривень, яка визначається як загальна сума правочинів (продаж та/або закупівля).

Керівник суб’єкта господарювання і члени наглядової ради повинні протягом п’яти робочих днів з дня отримання відомостей про можливість вчинення правочину, у вчиненні якого вони мають заінтересованість, подати суб’єктові управління об’єктами державної власності інформацію стосовно такого правочину.

За недотримання зазначених правил встановлюється відповідальність у вигляді штрафів. У разі повторного порушення приймається рішення про звільнення керівника суб’єкта господарювання.

У зв’язку з тим, що фінансова звітність суб’єктів господарювання повинна підтверджуватися результатами якісного аудиту, аудит найбільших суб’єктів господарювання необхідно проводити визнаними на міжнародному рівні аудиторськими компаніями, акредитованими Європейським банком реконструкції та розвитку і Світовим банком.

Для висвітлення інформації про суб’єктів господарювання створюється спеціальний веб-сайт, на якому розміщується фінансова звітність окремих суб’єктів господарювання та узагальнена фінансова звітність усіх суб’єктів господарювання.

Кабінет Міністрів України забезпечує підготовку річних та квартальних оглядових звітів про діяльність суб’єктів господарювання, до яких включаються узагальнені дані щодо операційних та фінансових результатів суб’єктів господарювання.

Методичні рекомендації щодо підвищення прозорості діяльності суб’єктів господарювання, затверджені наказом Мінекономрозвитку від 11 лютого 2015 р. № 116, регулюють процедуру здійснення заходів з підвищення рівня прозорості.