1. Схвалити Концепцію оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, що додається.

Стратегією реформування державного управління України на 2016-2020 роки, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 55, ст. 1919) (далі - Стратегія), визначені пріоритетні завдання щодо реформування міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а саме:

забезпечення підзвітності системи органів виконавчої влади суспільству, її раціональної побудови, чіткого розподілу повноважень та відповідальності.

З моменту схвалення Стратегії робота з реформування центральних органів виконавчої влади головним чином зосереджувалася на здійсненні заходів, спрямованих на посилення інституційної спроможності міністерств щодо формування і координації державної політики та позбавлення їх невластивих повноважень.

З цією метою в рамках реалізації Концепції запровадження посад фахівців з питань реформ, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2016 р. № 905 (Офіційний вісник України,2016 р., № 99, ст. 3233), здійснювалися заходи щодо утворення у визначених Кабінетом Міністрів України міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади та Секретаріаті Кабінету Міністрів України відповідних структурних підрозділів (директоратів та генеральних департаментів).

Питання реформування міністерств також тісно пов’язано із завданнями Стратегії щодо скорочення загальної кількості працівників центральних органів виконавчої влади, оновлення персоналу, зокрема шляхом відбору фахівців з питань реформ, а також забезпечення в подальшому конкурентоспроможного рівня оплати праці для всіх державних службовців.

З огляду на зазначене схвалення цієї Концепції, яка окреслює керівні принципи організації системи центральних органів виконавчої влади, є вкрай важливим кроком в процесі впровадження реформи державного управління.

Закон України "Про центральні органи виконавчої влади" визначає статус міністерств як провідних органів у системі центральних органів виконавчої влади, які забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох визначених Кабінетом Міністрів України сферах, реалізацію якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України. Однак на сьогодні у міністерств залишається невикористаний великий потенціал до розвитку спроможності з формування державної політики. Водночас діяльність інших центральних органів виконавчої влади продовжує зосереджуватися на розробленні проектів нормативно-правових актів замість якісної реалізації державної політики.

Такий стан зумовлений тим, що на управлінські процеси, форми і методи діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, їх організаційну структуру та кадровий склад впливають насамперед стереотипи та вади попередніх економічних та адміністративних систем. Склалася стійка практика управлінської діяльності, відповідно до якої в роботі міністерств переважає виконання доручень, а не ініціювання політичних рішень. Тому іноді постає питання недостатньої ефективності їх діяльності, не повною мірою врахування потреб суспільства та громадян України, застарілої та суперечливої організаційної структури.

Ефективна реалізація Кабінетом Міністрів України внутрішньої та зовнішньої політики держави залежить від наявності професійної, підзвітної, підконтрольної, результативної та ефективної системи центральних органів виконавчої влади, що ґрунтується на принципах верховенства права, є важливою і необхідною умовою забезпечення сталого економічного та соціального розвитку держави.

Згідно з показниками рейтингу Індексу глобальної конкурентоспроможності 2016-2017 років Україна посідає 85 місце серед 138 країн та 132 місце за показником "державні установи". Низькі позиції України у світових рейтингах конкурентоспроможності пов’язані з наявною ситуацією в управлінні державним апаратом, яка призводить до недостатньо ефективного управління людськими ресурсами на державній службі.

У роботі міністерств можливий конфлікт між функціями формування державної політики та окремими функціями з реалізації державної політики, зокрема щодо управління об’єктами державної власності, інспекційно-наглядової діяльності та надання адміністративних послуг. Такий стан справ може зумовлювати вироблення упередженої і неякісної політики, яка має тенденцію до збереження статус-кво, збільшення бюджетних видатків на існуючі державні програми та опір змінам. Зокрема, у державній політиці щодо надання адміністративних послуг можуть домінувати інтереси надавача послуг, а не громадянина України, як клієнта. У державній політиці, спрямованій на регулювання ринків, можуть домінувати інтереси державних підприємств, а не підходи, спрямовані на встановлення чесних правил конкуренції.

У діяльності міністерств досі не запроваджено повноцінне формування політики на основі її аналізу та стратегічне планування. За таких умов міністерствам складно виявляти, прогнозувати, попереджувати проблеми у відповідних сферах, досягати встановлених довгострокових цілей. Зазначене стримує значну кількість процесів реформування у державі, оскільки успішне проведення реформ прямо пов’язано з ефективністю роботи міністерств.

Документи державної політики та стратегічного планування (концепції, стратегії, державні цільові програми, інші документи), які розробляються міністерствами та затверджуються/схвалюються Кабінетом Міністрів України, здебільшого не узгоджуються із процедурою бюджетного планування в державі. У міністерствах фактично відсутня якісна система моніторингу (контролю) та оцінювання ефективності реалізації державної політики, що не дає змоги у разі потреби корегувати відповідну державну політику чи обрані інструменти для її впровадження. Така ситуація робить наявні документи державної політики та стратегічного планування декларативними, що зумовлює сприйняття їх як не обов’язкових для виконання.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади потребують визначення їх місій, а також чіткого розподілу повноважень, відсутність якого призводить до дублювання функцій та відповідно нераціонального використання людських та фінансових ресурсів. Окремі функції, якими обтяжені міністерства, не є доцільними з точки зору розвитку відповідних сфер (галузей) і, таким чином, є надлишковими.

Структура апарату міністерств має нераціональну з точки зору сучасних управлінських стандартів внутрішню будову. Кількість структурних підрозділів у міністерствах, як правило, є надмірною, а їх перелік і функції часто не кореспондуються із сферами державної політики, за які відповідає конкретне міністерство. Формування структурних підрозділів апарату міністерства зазвичай відбувається залежно від штатної чисельності таких підрозділів, а не від необхідності якісного виконання покладених на них функцій.

Міністерства недостатньо забезпечені фахівцями, здатними аналізувати стан справ у відповідних сферах державної політики, формувати політичні пропозиції, розробляти та впроваджувати реформи у відповідних сферах. Рівень фінансової мотивації державних службовців залишається недостатньо привабливим на ринку праці.

Основні робочі процеси міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (нормотворча діяльність, організація виконання завдань, бюджетні процеси тощо) потребують перегляду та модернізації з метою уникнення зайвих бюрократичних процедур, перевантаження поточною роботою та неефективного витрачання робочого часу фахівців.

За результатами оцінки стану справ у системі державного управління, проведеної за участю Програми підтримки вдосконалення врядування та менеджменту (SIGMA) та оприлюдненої у вересні 2018 р., проблемними питаннями також визначені:

відсутність ефективного та орієнтованого на результат механізму спрямування і координації членами Кабінету Міністрів України діяльності центральних органів виконавчої влади (надмірне втручання в оперативну діяльність замість стратегічного управління та політичного нагляду за результатами діяльності центральних органів виконавчої влади);

незавершеність процесу реформування міністерств, відсутність організаційного розділення функцій з формування та реалізації державної політики;

відсутність методологічних підходів до проведення реформування центральних органів виконавчої влади, зокрема щодо перегляду функцій та повноважень таких органів, їх передачі від міністерств до інших центральних органів виконавчої влади, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в рамках децентралізації повноважень або суб’єктів, не наділених владними повноваженнями;

надмірна централізація управлінських функцій в міністерствах, що призводить, зокрема, до переобтяження державних секретарів міністерств питаннями організаційного характеру.

Необхідність підвищення спроможності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади до формування державної політики та її реалізації, оновлення їх внутрішньої організаційної структури узгоджуються з такими документами:

Стратегією сталого розвитку "Україна - 2020", схваленою Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5;

Стратегією реформування державного управління України на 2016-2020 роки, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474;

Концепцією запровадження посад фахівців з питань реформ, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2016 р. № 905;

Програмою діяльності Кабінету Міністрів України.

Метою цієї Концепції є розв’язання проблем, які ускладнюють процес реформування системи центральних органів виконавчої влади, спрямований на забезпечення підзвітності, підконтрольності та максимальної результативності їх діяльності.

У рамках загальної мети положення Концепції передусім стосуються реформування міністерств, оскільки цей процес уже розпочався.

Мета реформування міністерств - посилення інституційної спроможності міністерств щодо формування державної політики у визначених Кабінетом Міністрів України сферах, реалізацію якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України, а також за потреби розмежування функцій з формування та реалізації державної політики. Зазначене сприятиме підвищенню ефективності функціонування всієї системи центральних органів виконавчої влади.

Строками реалізації Концепції є 2018-2021 роки.

Проблеми передбачається розв’язати шляхом:

упорядкування системи центральних органів виконавчої влади;

запровадження системного підходу до стратегічного планування та формування державної політики на основі її аналізу;

оновлення організаційної структури апарату міністерств;

оновлення кадрового складу;

оптимізації структури та функцій інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади.

Упорядкування системи центральних органів виконавчої влади

Система центральних органів виконавчої влади повинна відповідати європейським стандартам належного адміністрування, сформульованим у Принципах державного управління, розроблених Програмою підтримки вдосконалення врядування та менеджменту (SIGMA) (далі - Принципи державного управління), зокрема бути раціональною та забезпечувати належну підзвітність.

До системи центральних органів виконавчої влади входять міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України (служби, інспекції, агентства), а також центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом, особливості функціонування яких визначені Конституцією та законами України.

Основними завданнями міністерств є стратегічне планування діяльності, забезпечення формування державної політики, координація та проведення моніторингу її реалізації. Діяльність міністерств повинна бути зосереджена насамперед на розробленні документів у відповідних сферах державної політики та проектів актів законодавства, інші центральні органи виконавчої влади можуть надавати міністерствам пропозиції щодо коригування державної політики та удосконалення законодавства у відповідних сферах. Обсяг функцій з реалізації державної політики в міністерствах повинен бути мінімальним. Міністерства поступово позбавлятимуться функцій з надання адміністративних послуг, інспекційно-наглядових функцій та функцій з управління об’єктами державної власності (крім управління об’єктами державної власності, діяльність яких спрямована на забезпечення господарського обслуговування міністерств, а також об’єктами державної власності, які використовуються для розміщення закордонних дипломатичних установ України). Питання передачі від міністерств функцій з управління об’єктами державної власності вирішуватиметься в рамках реформування засад управління об’єктами державної власності.

Окремі функції з реалізації державної політики можуть виконуватися міністерствами, зокрема за таких умов:

функції з реалізації державної політики мають стратегічне значення для держави;

функції з реалізації державної політики нерозривно пов’язані із забезпеченням формування державної політики у відповідній сфері;

обсяг і зміст функцій з реалізації державної політики не обумовлює доцільності утворення нового центрального органу виконавчої влади або передачі їх існуючим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування чи іншим суб’єктам.

Функції з реалізації державної політики повинні бути зосереджені не в міністерствах, а в інших центральних органах виконавчої влади. Кожен центральний орган виконавчої влади повинен виконувати функції, які відповідають його виду (служба, інспекція, агентство). У процесі передачі від міністерств функцій з реалізації державної політики слід уникати утворення надмірної кількості центральних органів виконавчої влади. Утворення центральних органів виконавчої влади повинно здійснюватися згідно з чіткими правилами та комплексно, зокрема за результатами перегляду обсягу і змісту існуючих функцій держави, що виконуються на центральному рівні, виявлення надлишкових функцій, проведення аналізу інституційних варіантів виконання функцій, зокрема шляхом передачі їх іншим суб’єктам, у тому числі в рамках децентралізації окремих повноважень, або у виняткових випадках продовження виконання таких функцій міністерством.

Усі владні функції та повноваження міністерств та інших центральних органів виконавчої влади виконуються ними безпосередньо. Виконання таких функцій та повноважень іншими суб’єктами (державними підприємствами, установами та організаціями) не допускається, крім випадків, передбачених законами.

Кількість центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом повинна бути мінімальною. Спеціальний статус таких органів може бути обґрунтований лише визначеними Конституцією та законами України особливостями організації та порядку їх діяльності.

Діяльність центральних органів виконавчої влади (служб, інспекцій, агентств) спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України. Механізм спрямування та координації діяльності центральних органів виконавчої влади потребує перегляду у частині посилення стратегічного управління та політичного нагляду відповідними членами Кабінету Міністрів України за діяльністю центральних органів виконавчої влади в умовах поєднання організаційно-розпорядчої і адміністративно-господарської автономії таких органів та їх чіткої підзвітності відповідним членам Кабінету Міністрів України за результати діяльності.

Організація діяльності та повноваження Секретаріату Кабінету Міністрів України повинні бути приведені у відповідність з Принципами державного управління, згідно з якими його функції включають, зокрема, підготовку засідань Кабінету Міністрів України та урядових комітетів, моніторинг та контроль виконання урядових рішень, координацію підготовки та якості документів у відповідних сферах державної політики, нормативно-правових актів, у тому числі їх відповідності актам законодавства та прогнозним і програмним документам економічного та соціального розвитку, державним цільовим програмам, реформування державного управління, стратегічні комунікації Кабінету Міністрів України, взаємодію з іншими органами (Президентом України, Верховною Радою України, органами місцевого самоврядування), координацію європейської інтеграції. Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснюватиме повноваження з розроблення проектів актів законодавства з питань, що належать до компетенції міністра, який не очолює міністерство.

Реалізація запропонованих підходів потребуватиме внесення змін до Законів України "Про Кабінет Міністрів України", "Про центральні органи виконавчої влади", "Про державну службу", зокрема щодо удосконалення порядку організації діяльності Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, розширення повноважень Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Запровадження системного підходу до стратегічного планування та формування державної політики на основі її аналізу

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади реалізує внутрішню та зовнішню політику держави. Розподіл сфер компетенції та відповідальності між членами Кабінету Міністрів України здійснюватиметься Кабінетом Міністрів України. При цьому відповідальність за формування державної політики в одній сфері та політичне лідерство в ній не може бути розподілено між кількома членами Кабінету Міністрів України. Міністри несуть політичну відповідальність за забезпечення формування та реалізацію державної політики у сферах компетенції відповідних міністерств, а також центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів.

Міністерства забезпечуватимуть формування для Кабінету Міністрів України пропозицій щодо державної політики у сфері своєї відповідальності, підготовку проектів актів законодавства, необхідних для реалізації такої політики, а також здійснення координації та моніторингу (контролю) її реалізації.

Основним продуктом діяльності міністерства повинні стати документи державної політики та проекти нормативно-правових актів. Документи державної політики повинні містити опис суспільно важливої проблеми, обґрунтування необхідності її розв’язання за допомогою державної політики, опис пропонованого курсу її вирішення на основі аналізу альтернатив, план реалізації пропонованого курсу, зокрема план та концептуальний опис необхідного нормативного, ресурсного, організаційного та комунікаційного забезпечення, оцінку необхідних ресурсів, прогноз впливів (соціального, регуляторного), а також показники ефективності. Розроблення проектів нормативно-правових актів повинно плануватися на основі документів державної політики.

У процесі формування державної політики міністерства повинні враховувати необхідність досягнення визначених у стратегічних документах середньо- чи довгострокових цілей та необхідність виконання міжнародних зобов’язань України.