Це рішення є остаточним, але може підлягати редакційним виправленням.

У справі "Романенко проти України"

Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи комітетом, до складу якого увійшли:

Ладо Чантурія (<…>), Голова,

Стефані Моро-Вікстром (<…>),

Микола Гнатовський (<…>), судді,

та Мартіна Келлер (<…>), заступник Секретаря секції,

з огляду на:

заяви, які 31 липня 2013 року та 20 грудня 2015 року подав до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) громадянин України п. Андрій Анатолійович Романенко (далі - заявник), якого представляв п. О. Бурмагін - юрист, що практикує у м. Києві,

рішення повідомити про заяви Уряд України (далі - Уряд), який представляла його Уповноважений, на останніх етапах провадження пані М. Сокоренко,

зауваження сторін,

після обговорення за зачиненими дверима 07 грудня 2023 року та 28 березня 2024 року

постановляє таке рішення, що було ухвалено в останню дату:

1. Заяви стосуються відмов органів державної влади у задоволенні двох запитів заявника про доступ до інформації, як стверджується, всупереч статті 10 Конвенції.

2. На той момент заявник був журналістом і заступником редактора газети "Новости Краматорска". У травні 2011 року та квітні 2013 року він подав до Краматорської міської ради два запити на інформацію на офіційних бланках газети.

3. У першому запиті він просив надати копії декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру міського голови та членів його сім’ї, зазначивши, що вони були йому потрібні для "висвітлення діяльності виконкому".

4. Цей запит було залишено без задоволення на підставі частини шостої статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон "Про доступ до інформації"). Відповідні витяги з частини шостої передбачають:

"1. Інформацією з обмеженим доступом є: (i) конфіденційна інформація; (ii) таємна інформація; та (iii) службова інформація.

2. Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

(1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

(2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

(3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні....

6. Не належать до [категорії] інформації з обмеженим доступом декларації про доходи осіб та членів їхніх сімей, які (i) претендують на зайняття чи займають виборну посаду в органах влади (ii)обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії....".

Оскільки посада міського голови належала до третьої категорії посад у системі органів місцевого самоврядування, його декларація вважалася такою, яка не містила публічну інформацію.

5. Заявник оскаржив цю відмову до судів, стверджуючи, що оскільки посада міського голови була виборною, його декларації були публічною інформацією. Хоча місцевий суд задовольнив вимоги заявника, Донецький апеляційний адміністративний суд скасував цю постанову та залишив без задоволення позовні вимоги. Посилаючись на Закон "Про доступ до інформації" та Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування", він мотивував це тим, що посада міського голови належала до третьої категорії посад у системі органів місцевого самоврядування, а тому його декларації не були публічною інформацією. 20 лютого 2013 року ця постанова була залишена без змін Вищим адміністративним судом України, який повністю погодився з аргументацією апеляційного суду.

6. У другому запиті щодо надання копій декларацій міського голови та деяких інших посадових осіб міської ради заявник не зазначив, для чого потребував запитувану інформацію. Цей запит було залишено без задоволення, оскільки відповідно до частини шостої статті 6 Закону "Про доступ до інформації" з внесеними до неї змінами публічною була лише інформація фінансового характеру, яка містилася в деклараціях, а не сама декларація як документ. Також зазначалося, що відповідно до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" інформація фінансового характеру з декларацій посадових осіб мала оприлюднюватися в офіційних засобах масової інформації.

7. Заявник оскаржив цю відмову до судів. Він посилався, inter alia, на частину сьому статті 6 Закону "Про доступ до інформації", згідно з якою обмеженню підлягала інформація, а не документ. Крім того, якщо документ, який був предметом запиту, разом з інформацією з необмеженим доступом містив інформацію з обмеженим доступом, інформація з необмеженим доступом мала бути надана. Він також послався на практику Суду у питаннях щодо доступу до інформації, яка знаходилася у володінні органів державної влади.

8. Після повторного розгляду справи 30 вересня 2015 року Вищий адміністративний суд України залишив без змін постанову апеляційного суду, який частково задовольнив вимоги заявника, постановивши надати інформацію з необмеженим доступом, яка містилася в деклараціях. Однак суди дійшли висновку, що копії декларацій не могли бути надані заявнику, оскільки частина інформації, яка містилася в них (така як адреси та реєстраційні номери облікових карток платників податків), була конфіденційною.

9. Беручи до уваги схожість предмета заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні.

А. Прийнятність

10. Уряд стверджував про відсутність втручання в права заявника за статтею 10 Конвенції, оскільки три з чотирьох критеріїв, встановлених в рішенні у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" [ВП] (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary) [GC], заява №18030/11, пункти 158-180, від 08 листопада 2016 року, не було задоволено; згідно з твердженнями Уряду було дотримано лише критерій ролі "громадського наглядача" заявника. Стосовно першого запиту Уряд стверджував, що копія декларації міського голови не могла бути надана відповідно до законодавства, а стосовно членів сім’ї міського голови заявник не навів "об’єктивних підстав для суспільної важливості [цієї] інформації". Стосовно другого запиту Уряд доводив, що національні суди зрештою забезпечили право заявника на доступ до інформації, постановивши надати йому частину інформації в деклараціях місцевих посадових осіб, яка була публічною. Доступ до документів, які містили інформацію з обмеженим доступом, не міг бути наданий навіть з огляду на журналістську діяльність заявника, як "необхідну для свободи вираження поглядів". Таким чином, наполегливі спроби заявника отримати доступ до копій декларацій, на думку Уряду, вказували на "інші причини, ніж отримання публічної інформації з метою інформування громадськості". У зв’язку з цим Уряд наголосив, що копії декларацій (без інформації з обмеженим доступом) підлягали оприлюдненню в засобах масової інформації, і з метою інформування громадськості заявник міг використати ці відомості.

11. Заявник заперечив. Він зазначив, що як журналіст запитував інформацію, яка була явно відкритою для громадськості; він не робив спроб втрутитися в приватне життя відповідних осіб і не мав іншого наміру, окрім як розслідувати можливу корупцію чи зловживання владою. Він також послався на ширший контекст боротьби з корупцією в Україні та зазначив, що доступ та оцінка декларацій державних службовців було одним з аспектів цієї боротьби. Мати доступ до копії оригінального документа також було важливо, щоб уникнути підробки. Крім того, він зазначив, що національне законодавство не вимагало наведення мотивів для подання запиту на інформацію.

12. Аргументи Уряду пов’язані з питанням застосовності статті 10 Конвенції, яка стосується юрисдикції Суду за критерієм ratione materiae. Не вбачаючи жодних причин долучати це питання до розгляду по суті (див., для порівняння, рішення у справі "Студіо Моніторі та інші проти Грузії" (Studio Monitori and Others v. Georgia), заяви № 44920/09 і № 8942/10, пункт 32, від 30 січня 2020 року), Суд проаналізує його на етапі прийнятності.

13. Суд повторює, що право на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, може виникати, якщо такий доступ виступає інструментом реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, і якщо відмова в доступі становитиме втручання у це право. Вихідними критеріями такої оцінки є: мета запиту на інформацію, характер запитуваної інформації, роль заявника та готовність і доступність інформації (див. згадане рішення у справі "Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини" (Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary), пункти 149-180).

14. Застосовуючи вказані критерії, Суд зазначає, по-перше, що роль заявника як журналіста - що також не оскаржувалося Урядом - безперечно передбачає право вимагати доступ до інформації, яка знаходиться у володінні органів державної влади. Суд також вважає, що доступ до інформації про отримані державними службовцями доходи сприяє прозорості діяльності органів державної влади й тому така інформація становить суспільний інтерес (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Мікіашвілі та інші проти Грузії" (Mikiashvili and Others v. Georgia), заяви № 18865/11 та № 51865/11, пункт 54, від 19 січня 2021 року).

15. Стосовно мети інформаційного запиту Суд зауважує, що заявник чітко вказав причину у своєму першому запиті, а саме: "висвітлення діяльності виконкому". Однак у другому запиті він не навів жодних причин. Під час подальшого провадження на національному рівні, не вказуючи точно, якою була його мета, заявник послідовно стверджував, що запитував публічну інформацію, яка становила суспільний інтерес, і діяв як журналіст. З огляду на зазначене та на сам характер запитуваної інформації, яка, як вказувалося раніше, безпосередньо стосувалася державних витрат, Суд вважає, що мета запитів заявника мала бути достатньо зрозумілою органам державної влади. Суд також бере до уваги, що національне законодавство не вимагало вказувати причини для подання запитів на доступ до публічної інформації (див. рішення у справі "Центр демократії та верховенства права проти України" (Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine), заява № 10090/16, пункт 119, від 26 березня 2020 року).